Polo Democrático Alternativo

Presentación

En la constancia se hace una presentación de los principales antecedentes históricos (Época Colonial, siglos XIX y XX), normativos (constitucionales y legales), al tiempo que analizamos las finanzas territoriales en la Constitución Política de 1991 y el proyecto gubernamental original y los cambios de la primera y segunda vuelta del proyecto de Acto Legislativo 11/2006 (Senado) y 169/2006 (Cámara), que pretende modificar el denominado Sistema General de Participaciones (SGP), entre los años 2008 al 20016 en nuestro país.

1. Elementos históricos y conceptuales

Durante el trasegar de nuestro proceso histórico, podemos destacar los principales momentos, así:

a) Época Colonial (1499 – 1810), en la cual España incorporó a su proceso de dominación diferentes tipo de instituciones políticas, económicas, jurídicas y comerciales, entre las cuales se destacan el Virrey, que fue el principal funcionario colonial, la Real Audiencia, como órgano con atribuciones políticas, administrativas y judiciales y la Real Hacienda, encargada de implementar los diferentes tributos civiles (Las rentas estancadas o monopolios fiscales, la avería o almojarifazgo que gravaba la importación y exportación de mercancías entre el “nuevo” y “viejo mundo”, el tributo indígena, el quinto real que se debía pagar por la comercialización de los metales y piedras preciosas, la alcabala que grava la compra y venta de bienes muebles e inmuebles, la media anata que debían pagarla todos los funcionarios coloniales durante el primer año en el ejercicio del cargo, entre otros) y los impuestos eclesiásticos (el diezmo, por la comercialización de los productos agrícolas, la mesada eclesiástica que pagaban todos los curas, entre otros).

A nivel territorial, se organizaron las Provincias con el respectivo gobernador provincial, excepcionalmente los corregimientos encabeza del corregidor y los municipios, que eran de tres clases (Ciudades, Villas y Lugares), en donde se presenta una dualidad de poder: El Cabildo, principal órgano local, cuyos miembros, los regidores debían “comprar” el cargo en pública subasta y, por ello, era vitalicio y renunciable; y los Alcaldes que, como regla general eran dos, salvo en los pequeños municipios (los lugares), donde había uno sólo.

b) En el siglo XIX se presentan coyunturas internas (la Revolución Comunera de 1781, la traducción de los Derechos del Hombre, la Expedición Botánica y el Memorial de Agravios) y externas (Las ideas de la Ilustración, la Independencia de los Estados Unidos en 1776, la Revolución Francesa de 1789 y la invasión del ejército francés a España en 1808), circunstancias que permitieron iniciar el proceso de la Emancipación Política entre los años 1810 y 1819, que reivindicó los ideales de libertad, igualdad y fraternidad que logró concretarse en el campo de batalla en el Pantano de Vargas y el Puente de Boyacá (1819). Al mismo tiempo, se organiza formalmente el Estado Nacional alrededor de los tres poderes: Legislativo (Cámara del Senado y Cámara de Representantes), Ejecutivo (Presidente, Vicepresidente y Secretarías de Estado) y Judicial (Alta Corte de Justicia, tribunales y juzgados).

En el nivel territorial aparecen los Departamentos (con el Intendente, subordinado al Presidente) que existieron hasta 1830, las Provincias (con el gobernador provincial, dependiente también del jefe del ejecutivo nacional) y los Municipios, donde se presenta dualidad de poder alrededor de los Cabildos (que en 1832 se reemplazaron por los concejos) y el Alcalde, quien es agente del gobernador.

Con la Constitución de 1821 se adopta el modelo centralista, situación que reitera en las cartas políticas de 1832 y 1843, pero que cambia, al presentarse la coyuntura de la denominada Revolución del Medio Siglo, que implicó reformas en el ámbito político (surgen los dos partidos tradicionales: el partido liberal en 1848 y el partido conservador en 1849), económico (supresión de la esclavitud, disminución de los aranceles aduaneros, reducción de los resguardos indígenas y la desamortización de los bienes de manos muertas, que implicó la extinción del dominio de bienes de las comunidades católicas), ideológico (separación del Estado y la Iglesia católica en 1853) y fiscal (con la primera descentralización fiscal de nuestra historia, que se concretó con la “cesión” de rentas nacionales a las provincias, como el diezmo, los quintos, el impuesto a los licores y los peajes provinciales y, éstas asumieron algunas competencias o gastos como el mantenimiento del culto religioso, la educación y la burocracia provinciales , y las vías regionales).

Pero, lo que hay que destacar es que la Nación no sólo le entregó los recursos fiscales (las rentas), sino que les dio autonomía total frente a los tributos “cedidos” y, por ello, la totalidad de las provincias existentes (35) suprimieron el diezmo y, por ende, dejaron de contribuir económicamente a las comunidades católicas, al tiempo que redujeron las tarifas en otros tributos, como el de los licores.

Esquema: La Revolución del Medio Siglo

  Política: Surgen los dos partidos tradicionales (el liberalismo en 1848 y conservatismo en 1849)
  Económica: Supresión de la esclavitud, disminución de los aranceles aduaneros, disminución de los resguardos indígenas y desamortización de bienes de manos muertas
  Ideológico: Separación del Estado y la iglesia católica en 1853
  Fiscal: La Nación le “cede” rentas nacionales (el diezmo, los quintos, el impuesto a los licores y los peajes provinciales) a las provincias, que asumen competencias (mantenimiento del culto religioso, la educación, la burocracia provincial y las vías regionales)

Entonces, la descentralización fiscal de 1850/51 dio paso a la descentralización política: el federalismo, pasando inicialmente por un período de transición centro-federal (1850 – 1858) y, luego, se acogió un rígido federalismo entre 1858 y 1886, que al tiempo que fortalece el nivel territorial: Provincias y, desde 1855, los llamados estados soberanos, que alcanzaron a crearse nueve: Magdalena, Bolívar, Panamá, Antioquia, Santander, Boyacá, Cundinamarca, Tolima y Cauca, en donde coexisten con el nivel general o federal (Congreso, Presidente y Corte Suprema Federal), los tres poderes a nivel regional en los estados soberanos, son: Poder legislativo (asamblea legislativa), ejecutivo (gobernador o presidente estatal, pero no subordinado al Presidente general, que dirige su propio ejército estatal) y judicial (tribunales y juzgados).

Con la Revolución del Medio Siglo se dio inicio a la primera hegemonía liberal, que concentra el poder hasta el año de 1886.

La reacción al modelo federal, fue la creación del Movimiento de la Regeneración, encabezada por Núñez y Caro, que aliado con el partido conservador derrota al ejército liberal, hecho que posibilita la convocatoria a una Asamblea Constituyente en 1885 que redacta la Constitución de 1886, que tuvo las siguientes características principales: 1ª) Centralista, ya que la Nación reasume las principales funciones constituyente, legislativa, judicial y la mayor parte de la administrativa; 2ª) Presidencialista, el período pasó de dos a seis años con reelección inmediata y con la mayor parte de las atribuciones en el nivel administrativo, colegislativo (puede presentar proyectos de ley al Congreso) e incide en el poder judicial (postula candidatos a magistrados), entre otros; 3ª) Confesional, ya que el Estado asume como oficial a la religión católica, que vuelve a incidir en el nivel espiritual y, en particular, en la educación; 4ª) Consagra derechos individuales (a la vida, la integridad personal, entre otros); y 5ª) Enuncia el principio de la centralización política (en la Nación) y la descentralización administrativa, alrededor de los departamentos (con la asamblea y el gobernador departamentales), las provincias (que comienzan a perder importancia) y los municipios (con el concejo y el alcalde).

Y, el retorno al centralismo en la Carta de 1886 implicó que el partido conservador -aliado con el Presidente Núñez-, concentró todo el poder político y, por ello, pasamos a una hegemonía conservadora hasta 1930; y

c) El siglo XX, inició con el fin de la Guerra de los Mil Días y con la ”pérdida” de Panamá en 1903, siendo elegido como Presidente el general Reyes, que cerró el Congreso Nacional, asumió todos los poderes y dio inicio a la dictadura, utilizando para ello una Asamblea Constituyente, que actuó entre 1904 y 1909, y suprimió la Vicepresidencia y de 8 pasamos a 34 departamentos, y Bogotá se organiza como un distrito capital, subordinado al Presidente), y que pretendió “ampliarle” su mandato hasta el año de 1910, situación que provocó la renuncia del general y el surgimiento de un movimiento bipartidista (la Unión Republicana), que a través de otra Asamblea Constituyente supera la dictadura y en la Reforma Constitucional de 1910, dejando sin efecto los cambios del general Reyes (la subdivisión departamental y el régimen especial de Bogotá), pero, el Congreso Nacional después mantuvo los departamentos de Atlántico, Norte de Santander, Caldas, Valle del Cauca, Nariño y Huila, al tiempo que redujo el período presidencial de seis a cuatro años, sin reelección inmediata, período anual de los presupuestos públicos y crea la Acción Pública de Inexequibilidad (cualquier ciudadano podía demandar las leyes del Congreso y los decretos del gobierno nacional ante la Corte Suprema de Justicia, por violación de las normas constitucionales).

En el año de 1930, el partido liberal retoma el poder, superando la hegemonía conservadora de cerca de medio siglo, dando paso a la segunda hegemonía liberal (1930 – 1946), que, en especial durante el primer gobierno de López Pumarejo (1934 – 38) introdujo relevantes cambios políticos, económicos y fiscales, mediante la llamada Revolución en Marcha, que se materializó en la Reforma Constitucional de 1936 en el Congreso Nacional, con modificaciones como fueron la incorporación de derechos de segunda generación (derechos de asociación y de huelga), función “social” de la propiedad privada y posibilidad de la expropiación con y sin indemnización, suprime las provincias y crea las intendencias y las comisarías, entre otros aspectos.

La Reforma de 1945 permite la creación de los departamentos administrativos a nivel nacional y territorial, como órganos técnicos, al tiempo que Bogotá se organiza como distrito especial, que sólo hasta 1954 mediante decreto de la dictadura de Rojas Pinilla, anexa al distrito seis antiguos municipios: Usaquén, Suba, Engativá, Fontibón, Bosa y Usme.

Por la división del liberalismo con dos candidatos a la Presidencia (Turbay y Gaitán) en 1946, retorna al poder el partido conservador, iniciándose la segunda hegemonía conservadora, con su candidato único Mariano Ospina Pérez (1946 - 1953), que le dio paso a la llamada “dictadura civil” de Laureano Gómez (1950 – 1953), la cual fue interrumpida por el golpe militar del general Rojas Pinilla, que también utilizó la Asamblea Nacional Constituyentes (ANAC), entre 1953 y 1957, como instrumento normativo de la dictadura militar, que transforma las asambleas departamentales en consejos administrativos departamentales, y los concejos municipales en consejos administrativos municipales, que duraron el tiempo de permanencia del dictador en el poder (1957).

Y, la superación del gobierno autoritario de Rojas Pinilla fue mediante el discutible mecanismo del Frente Nacional, que se concretó en dos mediadas: 1ª) La alternación de la Presidencia de la República por 16 años, entre 1958 y 1974, para los dos partidos tradicionales; y 2ª) la llamada “paridad política” , que significó que se entregó por partes iguales a los dos partidos, toda la administración pública nacional (rama legislativa y judicial, los ministerios, empresas estatales) y territorial (asambleas, gobernaciones, concejos, alcaldías y empresas públicas).

En 1968 se hizo otra reforma constitucional que, al tiempo que fortalece el Presidencialismo (iniciativa exclusiva del Ejecutivo en el presupuesto general de la Nación, el plan nacional de desarrollo y la estructura administrativa nacional), se le da paradójicamente, impulso a la descentralización funcional, ya que se crean las entidades descentralizadas (establecimientos públicos, empresas industriales y/o comerciales del Estado, y la sociedades de economía mixta), y a la descentralización territorial, con las siguientes medidas: Las Áreas Metropolitanas, Asociación de Municipios, Juntas Administradoras Locales (JAL), Categorización de los municipios y, se destaca, la creación del concepto del Situado Fiscal, como un porcentaje de los Ingresos Ordinarios de la Nación cedidos a los departamentos y al distrito especial de Bogotá, para la atención de la educación y la salud.

A nivel legal, el Congreso expidió la Ley 33 de 1968, modificada por la Ley 46 de 1971, por la Ley 43 de 1975 y la Ley 12 de 1986, que permitió participar a los municipios en el IVA, pasando del 30.5% en 1986, al 50% en el año de 1991.

Luego, en 1986 se establece la elección popular de los alcaldes y la consulta local; en 1987 Cartagena de Indias se convierte en distrito turístico y cultural; y en 1989, Santa Marta se transforma en distrito turístico, cultural e histórico.

Esquema: Principales reformas territoriales a la Constitución de 1886

  1904-1909: La Asamblea Constituyente subdivide los 8 departamentos en 34 y Bogotá, distrito capital
  1910: La Asamblea Constituyente deroga las reformas de 1904 a 1909, se reduce el período presidencial a cuatro años, se establecen los presupuestos públicos anuales y se crea la Acción Pública de Inexequibilidad
  1936:El Congreso Nacional establece derechos de segunda generación, la propiedad debe cumplir una función social y es viable la expropiación, se suprimen las provincias y se crean las Intendencias y las Comisarías
  1945: El Congreso Nacional autoriza la creación de los departamentos administrativos y Bogotá, distrito especial (se reglamenta en 1954)
  1952 – 1957: La Asamblea Nacional Constituyente transforma las asambleas departamentales y los concejos municipales, en consejos administrativos departamentales y municipales
  1957: El “plebiscito”, que realmente fue un referendo constitucional viabiliza el frente nacional: Alternación en la Presidencia durante 16 años (1958 a 1974) y la paridad política: distribución milimétrica de la administración pública nacional y territorial
  1968: El Congreso Nacional, al tiempo que fortalece el Presidencialismo (iniciativa exclusiva del Ejecutivo en el Presupuesto, el Plan de Desarrollo y la Estructura Administrativa Nacional), desarrolla la descentralización funcional (crea las entidades descentralizadas) y territorial (Áreas Metropolitanas, Asociación de Municipios, JAL, Categorización de los municipios y el Situado Fiscal)
  A nivel legal, la Ley 12 de 1986, establece una participación de los municipios en el IVA, que pasó del 30.5% en 1986, al 50% en 1991
  1986: Elección popular de los alcaldes y la consulta local
  1987: Cartagena de Indias distrito turístico y cultural
  1989: Santa Marta, distrito turístico, cultural e histórico

2. Asamblea Constituyente y Constitución Política de 1991

La aguda crisis de legitimidad y gobernabilidad de los años 80 y 90 del siglo XX, llevaron a la convocatoria de un órgano especial de reforma institucional, que utilizando la séptima papeleta, utilizando la Asamblea Constituyente, tuvo como resultado la expedición de un nuevo ordenamiento jurídico: La Constitución Política de 1991, que tiene como características centrales, las siguientes:

1ª- Estado Social de Derecho, que al tiempo de reconocer los derechos de primera generación (individuales), de segunda generación (colectivos) y de tercera generación (universales), presenta una estructura formal del aparato estatal nacional, dividido en tres ramas: Legislativa (Senado de la República y Cámara de Representantes), Ejecutivo (Presidente, Vicepresidente, Ministerios, departamentos administrativos y el sector descentralizado nacional) y Judicial (Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional, Consejo Superior de la Judicatura, Fiscalía General de la Nación, tribunales y juzgados) y tres órganos del Estado: Los Órganos de Control (Contraloría General de la República y el Ministerio Público: Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo), la Organización Electoral (Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional del Estado Civil) y Otros Órganos del Estado (Banco de la República, Comisión Nacional de Televisión, universidades públicas y la Comisión Nacional del Servicio Civil).

2ª- Centralista (República Unitaria), ya que las principales funciones políticas, constituyente, legislativa, judicial, electoral y la mayor parte de la administrativa recaen en el nivel nacional, en especial en el Presidente de la República, ya que se mantiene el sistema presidencialista.

3ª- Con descentralización y autonomía de las entidades territoriales: Regiones (con dos etapas), departamentos, provincias (administrativa y territorial), municipios, distritos y entidades territoriales indígenas (ETI), como una importante conquista del proceso autonómico territorial, siguiendo de cerca la Declaración Mundial de Autonomía Municipal de 1987, de la Unión Internacional de Gobiernos Local (IULA, por su sigla en inglés).

4ª- Democrático, ya que los servidores públicos son de elección popular: Congresistas, Presidente y Vicepresidente de la República, gobernadores (por primera vez), diputados, concejales, alcaldes y miembros de las Juntas Administradoras Locales (JAL).

5ª- Participativo, en sus dos niveles: a) Político, con el sufragio, la iniciativa popular legislativa y normativa, la consulta popular, el plebiscito, el referendo (constitucional, aprobatorio y derogatorio), el cabildo abierto y la revocatoria del mandato (gobernadores y alcaldes); y b) Social, que se expresa en veedurías ciudadanas y la participación en la educación, la salud y en los servicios públicos domiciliarios; y

6ª- Pluralista, como expresión de la diversidad política, cultural, étnica, religiosa y social del país.

Ahora destacamos los principales aspectos de las finanzas territoriales consagradas originalmente en la Carta Constitucional de 1991, que se expresaron en dos conceptos:

a) El Situado Fiscal, como aquel porcentaje de los Ingresos Corrientes Nacionales (ICN), cedido a los departamentos y distritos: Bogotá, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla (desde 1993), para la atención directa o a través de los municipios de los servicios de educación (preescolar, primaria, secundaria y media) y la salud, en los términos establecidos en la ley,

Se precisa que no se “podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”, del artículo 356.

La distribución del situado fiscal sería un 15 por ciento en partes iguales entre los 32 departamentos y los 4 distritos, y el 85 por ciento, en proporción al número de usuarios actuales y potenciales de los servicios de educación y salud, el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la entidad, siendo posible que cada cinco años por iniciativa exclusiva de los miembros del Congreso Nacional, podrían revisarse los porcentajes de la distribución; y

b) Las Participaciones Municipales en los Ingresos Corrientes Nacionales (INC), correspondiéndole al legislador determinar el porcentaje mínimo de la participación y definiría las áreas prioritarias de inversión social que se financiará con dichos recursos.

Se establecen en el artículo 357 superior, los criterios de distribución de las participaciones municipales en los ICN, así: El 60 por ciento en proporción directa al número de habitantes con Necesidades básicas insatisfechas (NBI) y al nivel relativo de pobreza de la población del respectivo municipio; y el otro 40 por ciento en función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa, y el progreso demostrado en calidad de vida, asignándose un porcentaje en forma exclusiva a los municipios de menos de 50 mil habitantes (más del 90 por ciento del país).

También autoriza a los miembros del Congreso para revisar los porcentajes de la distribución de la participación municipal en los ICN y se inicia en el 14 por ciento en el año 1994 y debería ser del 22 por ciento en el año 2001.

Y, se exceptúan de las participaciones municipales en los ICN los impuestos nuevos cuando así lo defina el Congreso Nacional y, durante el primer año de vigencia, los ajustes a los tributos existentes y los que se arbitren por medidas de la emergencia económica (Art. 315, C. Pol/91).

Hay que precisar para la aplicación tanto del situado fiscal, como de las participaciones municipales, que los Ingresos Corrientes Nacionales (ICN) están conformados por los Ingresos Tributarios (Impuesto de Renta y Complementarios, Impuesto al Valor Agregado, IVA, los aranceles aduaneros, Impuesto al Patrimonio, Impuesto de Timbre Nacional, entre otros) y los Ingresos No Tributarios (tasas, multas, rentas contractuales, contribución de valorización nacional, entre otras).

Es decir, solamente se excluyen del cálculo a los Recursos de Capital (crédito interno y externo, excedentes financieros de las entidades estatales nacionales, rendimientos financieros, diferencial cambiario, entre otros).

Esquema: Finanzas territoriales en la Constitución Política de 1991

Concepto: Porcentaje de los Ingresos Corrientes Nacionales (ICN) para los departamentos y distritos, para la atención directa, o a través de los municipios, de la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud pública, de acuerdo con la ley. Situado Fiscal (Art. 356) El porcentaje del situado fiscal debe incrementarse anualmente

Criterios de distribución: El15% se distribuirá en partes iguales entre los 32 departamentos y los 4 distritos, y el 85% en proporción al número de usuarios actuales y potenciales de los servicios de educación y salud, el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la entidad territorial

Cada cinco años en Congreso puede revisar los porcentajes de distribución

Concepto: Es un porcentaje de los Ingresos Corrientes Nacionales (ICN) y la ley define las áreas prioritarias de inversión social que se financian con estos recursos

Participaciones Los resguardos indígenas se consideran como municipios municipales en los ICN Las participaciones municipales inician en el 14% en 1993 (Art. 357) y serán del 22% en el 2001

Criterios de distribución: El 60% en proporción directa al número de habitantes con NBI y al nivel relativo de pobreza de la población del respectivo municipio; y el 40% en función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa, y el progreso demostrado en calidad de vida

Cada cinco años en Congreso puede revisar los porcentajes de distribución

Mediante la Ley 60 de 1993 “Ley de distribución de recursos y competencias”, se reglamentaron el situado fiscal y las participaciones municipales en los Ingresos Corrientes Nacionales (ICN), en donde se precisan las competencias de los municipios, distritos y departamentos en la educación (administrar los servicios educativos estatales, financiar la infraestructura y dotación, ejercer la inspección y vigilancia de la educación estatal, entre otras) y de la salud pública (dirigir el sistema seccional de salud, concurrir a la financiación de la prestación de servicios de salud, entre otras), al igual que las de la Nación (formular las políticas y objetivos, establecer normas técnicas, administrar fondos especiales de cofinanciación, entre otras).

Con relación al situado fiscal la Ley 60/93 sólo reguló el porcentaje para los años 1994, el 23 por ciento, 1995, el 23.5 por ciento y para 1996, el 24.5 por ciento, dejando en el limbo los años posteriores (1997 en adelante).

También se definieron los conceptos de usuarios actuales en educación, estos son la población matriculada en cada año en el sector oficial, más la becada en el sector privado, y los usuarios potenciales, es la población en edad escolar comprendida entre los 3 y los 15 años, menos la atendida por el sector privado. A su vez, los usuarios actuales en salud, son la población atendida en cada año por las instituciones oficiales y privadas que presten servicios por contrato con el sector oficial, medida a través del registro de las consultas de medicina, enfermería y odontología, y de los egresos hospitalarios, mientras los usuarios potenciales, son la población total del departamento no cubierta plenamente por el sistema contributivo de la seguridad social, ponderada por el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) suministrado por el DANE.

Y, el esfuerzo fiscal se determina como la relación entre el gasto percápita de dos vigencias fiscales sucesivas aplicados a salud y educación, y ponderada en forma inversa al ingreso percápita de la entidad territorial; el esfuerzo fiscal se pondera en relación inversa al desarrollo socioeconómico y el gasto percápita de cada departamento se determina considerando el gasto aplicado a salud y educación realizado con rentas cedidas, otros recursos propios y otras transferencias diferentes al situado fiscal aportadas por el departamento y los municipios de su jurisdicción.

Por su parte, las participaciones municipales en los ICN, reguladas en la ley 60/93, determinó los sectores sociales, así: a) En educación, la construcción, ampliación, remodelación, dotación y mantenimiento de material educativo de establecimientos educativos de educación formal y no formal, pago de personal docente, y aporte de la administración para los sistemas de seguridad social del personal docente; b) en Salud: pago de honorarios y salarios a médicos, enfermeras, promotores y demás personal, pago de subsidios para el accesos de la población con NBI en salud, acceso de medicamentos esenciales, entre otros; y c) En otros sectores sociales: Subsidios de vivienda, en agua potable y saneamiento básico, subsidios en servicios públicos domiciliarios de la población pobre, subsidios para la cofinanciaón de compra de tierras para los campesinos, desarrollo de planes, programas y proyectos de bienestar social integral en beneficio de poblaciones vulnerables, cultura, educación física y recreación, construcción y mantenimiento de redes viales municipales e intermunicipales, entre otros.

Y, se definieron las reglas de distribución de las participaciones municipales en los ICN, por sectores, así: En educación el 30 por ciento, en salud el 25 por ciento, en agua potable y saneamiento básico el 20 por ciento, en educación física, recreación, deporte y cultura el 5 por ciento y en libre inversión el 20 por ciento.

Esquema: Distribución por sectores sociales de las participaciones en los ICN

  Educación : 30%
  Salud : 25%
  Agua potable y saneamiento básico : 20%
  Educación física, recreación, cultura : 5%
  Libre destinación : 20%

Total :100%

3. El Sistema General de Participaciones (SGP)

A finales del período presidencial de Andrés Pastrana (1998 – 2002), a través del entonces ministro de hacienda (Juan Manuel Santos), se presentó un proyecto de reforma constitucional para modificar los artículos 356 y 357 de la Carta Constitucional de 1991, el cual, a pesar de la férrea crítica de los partidos políticos de oposición (el Polo Democrático y algunos miembros del partido liberal) y de los sectores sociales y sindicales (en especial del magisterio), fue aprobado mediante el Acto Legislativo 1 de 2001 “Por el cual se modifican unos artículos de la Constitución”, que presenta las siguientes novedades:

 Los preexistentes conceptos del situado fiscal (para departamentos y distritos) y las participaciones municipales en los Ingresos Corrientes Nacionales (ICN), se fusionaron en el denominado Sistema General de Participaciones (SGP) de los departamentos, distritos y municipios, dirigidos prioritariamente a dos sectores: educación (preescolar, primaria, secundaria y media) y la salud pública.

 Se fijan como criterios de distribución del Sistema: Para educación y salud, la población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, la eficiencia administrativa y fiscal, y la equidad; para los otros sectores sociales, la población, reparto entre población urbana y rural, la eficiencia administrativa y fiscal, y la pobreza relativa de la entidad; se mantiene el principio que no se pueden descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atender las competencias, siendo atribución de la ley la distribución por sectores y el monto que se asigne para educación y salud, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición del acto legislativo, para cada uno de los sectores.

 Por una norma de carácter permanente se estableció en que el monto del Sistema General de Participaciones (SGP) se incrementará en el promedio de la variación porcentual que hayan tenido los Ingresos Corrientes Nacionales (ICN) de los últimos cuatro años, incluida la partida del aforo del presupuesto en ejecución, exceptuándose en el cálculo solamente los tributos en el estado de emergencia económica (Art. 315, C.Pol./91), salvo que el Congreso en el año siguiente los haya convertido en permanentes.

 Se estableció la base del Sistema en 10,962 billones para el año 2001, comprendiendo los recursos preexistentes del situado fiscal, las participaciones municipales en los ICN y las transferencias complementarias del situado fiscal.

 El Acto legislativo 1/2001 precisó un período de transición, así: a) Entre los años 2002 al 2005, el Índice de precios al consumidor más 2 puntos porcentuales por año; y b) En los años 2006 al 2008, la inflación causada más 2.5 por ciento cada año.

De igual forma, se señaló que si en el año anterior el crecimiento real de la economía (el PIB) era superior al 4 por ciento, el crecimiento adicional del Sistema General de Participaciones (SGP) se incrementaría en una proporción equivalente al crecimiento que supere ese cuatro por ciento, previo descuento del porcentaje que la Nación haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el 2.0 por ciento adicional entre 2002 y 2005, o del 2.5 por ciento en los años 2006 al 2008.

 Hay que destacar la norma transitoria que precisa “Al finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación destinados para el Sistema General de Participación será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La Ley, a iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado en este parágrafo.” (El subrayado es nuestro)

Esquema: El Sistema General de Participaciones (SGP) Acto Legislativo 1 de 2001

Concepto: Recursos nacionales “cedidos” a los departamentos, distritos y municipios para la atención de la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud pública, en los términos que fije la ley

- Población atendida y por atender - En educación y salud - Reparto entre población urbana y rural - Eficiencia administrativa y Criterios de fiscal - Equidad Distribución - La población - Reparto entre población urbana - Otros sectores sociales y rural - Eficiencia administrativa y fiscal - Pobreza relativa

Aumento del Sistema: La variación promedio de los últimos cuatro años de los Ingresos Corrientes Nacionales (ICN)

- Entre el 2002 y el 2005, la inflación causada más 2.0 por ciento por año Período de Transición - Entre el 2006 y el 2008, la inflación causada más 2.5 por ciento por año

Monto del Sistema en el 2001: 10.962 billones de pesos

Norma transitoria: Al finalizar el período de transición en el 2009, el porcentaje de los ICN destinados al Sistema General de Participaciones (SGP) será, como mínimo, el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001.

La Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política”, reglamentó el Acto legislativo 1/2001, por medio de cinco títulos: El Título I, los Principios Generales, con la naturaleza del Sistema, la base de cálculo, conformación del SGP: La participación con destinación específica para educación, la participación con destinación específica para salud y una participación para propósito general, que incluye agua potable y saneamiento básico, la distribución sectorial de los recursos, entre otros.

El título II, Sector Educación, señala las competencias de la Nación (formular políticas y planes, regular la prestación de los servicios educativos estatales y no estatales, establecer las normas técnicas curriculares, entre otras) y de las entidades territoriales (administrar y distribuir los recursos del Sistema, trasladar plazas y docentes, distribución de los recursos del sector educativo, entre las más relevantes).

La Salud es regulada en el título III, con normas sobre competencias de la Nación (formular políticas, planes y programas, expedir la regulación de la salud, brindar asesoría y asistencia técnica, entre otras) y de los entes territoriales (formular, ejecutar y evaluar planes y proyectos de salud, gestionar y supervisar el acceso a la prestación del servicio de salud, impulsar mecanismos de participación comunitaria en la salud, entre otras), la distribución de los recursos para la salud, la financiación de la población pobre, la distribución de los recursos para la participación en salud, entre otras.

Se centra el Título IV de la ley 715/2001 en la participación de propósito general, fijando las competencias de la Nación (formular las políticas y objetivos de desarrollo del país, asesor y prestar servicio técnico, distribuir los recursos del Sistema y ejercer labores de seguimiento y evaluación del mismo. De igual forma, precisa la competencias de las entidades territoriales en el propósito general (servicios públicos, vivienda, sector agropecuario, en transporte, sector ambiental, en centros de reclusión, deporte y recreación, cultura, prevención y atención de desastres, atención a grupos vulnerables).

Y, el Título V, Disposiciones comunes al Sistema General de Participaciones, regulando el tema de los resguardos indígenas, el procedimiento de apropiación de programación y distribución de los recursos del Sistema, seguimiento y control fiscal de los recursos del SGP, definición de focalización de los servicios sociales, restricciones a la presupuestación y la vigencia y las derogatorias.

De acuerdo con estudios de la Universidad Nacional (2005) y de la Federación de Gobernadores (2006), la pérdida para los departamentos, distritos y municipios, entre los años 2002 al 2006, fue de cerca de 10 billones de pesos, debido a que el Acto Legislativo 1 de 2001 desligó las participaciones de los Ingresos Corrientes Nacionales (ICN) y lo hizo depender de la inflación causada y unos puntos adicionales (el 2 por ciento entre el 2002 al 2005 y el 2.5 por ciento entre el 2006 y el 2008), ya que mientras en el año 2000 los Ingresos Corrientes de la Nación fueron de 21.052 billones, el situado fiscal y la participaciones municipales en los ICN eran de 8.679 billones, representando el 41,2 por ciento las participaciones respecto de los Ingresos; en el 2001 los ICN fueron de 25.485 billones, los recursos por situado fiscal y participaciones municipales en los ICN fueron de 10.962 billones, siendo el 43 por ciento de los Ingresos; en el año 2002, iniciando su vigencia el Acto Legislativo 1 de 2001, los Ingresos fueron de 27.552 billones y el SGP fue del 11.159 billones, reduciéndose al 39.5 por ciento de los Ingresos; en el año 2005, el SGP fue de 42.606 billones y el SGP fue de 14.622 billones, disminuyendo a 33,8 por ciento de los Ingresos; y en el 2007 los ICN fueron de 49.082 billones y el SGP fue de 16.675 billones, reduciéndose al 34 por ciento de los Ingresos Corrientes Nacionales.

Es decir, la pérdida para las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos), por efecto de la aplicación de la modificación introducida en el Acto Legislativo 1/2001, implicó pasar del 43 por ciento de los Ingresos Corrientes Nacionales en el año 2001, a sólo representar el 34 por ciento de los ICN, en síntesis, se redujo en nueve por ciento de los Ingresos, como se observa en la siguiente Gráfica.

Gráfica: Participación de las “transferencias” territoriales en los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) (Billones de pesos)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Ingresos Corrientes de la Nación 21.052 25.485 27.752 31.735 37.052 42.606 46.316 49.082

Transferencias Territoriales 8.679 10.962 11.159 12.536 13.592 14.622 15.657 16.675

Porcentaje Transferencias/ Ingresos corrientes 41.2% 43% 40.5% 39.5% 36.7% 34.3% 33.8% 34%

Fuente: Contraloría General de la República, 2007

4. El proyecto de acto legislativo 11/2006 (Senado) y 169 (Cámara)

En el primer período presidencial de Álvaro Uribe Vélez (2002 – 2006), se hicieron profundas modificaciones normativas en el Congreso Nacional, entre las cuales pueden destacarse están la Reforma Tributaria que favorece al gran capital y que pretendió ampliar la base gravable del IVA a todos los productos de la canasta familiar, que afortunadamente fue declarado inexequible por la Corte constitucional posteriormente, entre otros temas(Ley 788 de 2002); la reforma al Código Laboral, que cambió el régimen de subsidio familiar, se creó el “subsidio al desempleo”, inicia el desmonte de las denominadas contribuciones parafiscales (aportes al SENA y al ICBF), modificó el trabajo ordinario entre las 6:00 a.m. y las 10:00 p.m. y el trabajo nocturno será entre las 10:00 p.m. y las 6:00 a.m., convirtiendo nuestro país en estacional! (Ley 789 de 2002) y el pomposamente denominado Programa de Renovación de la Administración Pública (PRAP) , regulando la fusión de entidades y organismos nacionales, como en tres situaciones: de los anteriores Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia, en el Ministerio del Interior y de Justicia; el del Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico, en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; y el del Ministerio de Salud y el Ministerio del Trabajo, en el Ministerio de la Protección Social. También reguló el gobierno en línea, la defensa judicial de la Nación, la supresión de vacantes, ente otros temas (Ley 790 de 2002).

Y, una vez garantizada la reelección del Presidente Álvaro Uribe Vélez, en el año 2006 (al haber cambiado “un articulito” de la Constitución), el gobierno nacional presentó una iniciativa de reforma constitucional para volver a modificar los artículos 356 y 357 de la Carta Política de 1991, algo similar a lo acontecido en el período de Andrés Pastrana mediante el Acto Legislativo 1 de 2001.

4.1 La iniciativa gubernamental de reforma constitucional

El Proyecto gubernamental de Acto Legislativo de reforma al Sistema General de Participaciones (SGP) se radicó en el mes de septiembre del año 2006, bajo los números 011 (Senado) y 169 (Cámara), que esbozamos sus aspectos principales:

1º) El Sistema General de Participaciones (SGP) debe “incrementarse” para los años 2009 y 2010 en la inflación causada más 3.5 por ciento anualmente;

2º) A partir del año 2011 y de manera indefinida en el tiempo, el SGP aumentará en la inflación causada el año anterior más 2 por ciento.

3º) Los sectores prioritarios del Sistema, pasarían de dos (educación y salud, del Acto Legislativo 1/2001), a tres: Educación, salud y agua potable y saneamiento básico; y

4º) Deben garantizarse la prestación de los servicios y buscar la ampliación de las coberturas.

Por norma constitucional, las reformas a la Carta Política se deben realizar en dos vueltas, en dos períodos ordinarios y consecutivos, así: En la primera vuelta, se surten cuatro debates (comisión primera del Senado y plenaria del Senado de la República, comisión primera de la Cámara y plenaria de la Cámara de Representantes).

Luego el gobierno nacional publica el proyecto de acto legislativo en el Diario Oficial, para pasar a la segunda vuelta, en donde se vuelve a discutir y someter a aprobación en cuatro debates (comisión primera del Senado y plenaria del Senado de la República, comisión primera de la Cámara y plenaria de la Cámara de Representantes) y en esta etapa el proyecto debe ser aprobado por mayoría absoluta de cada corporación legislativa: 53 votos en el Senado y 84 sufragios en la Cámara de Representantes y existe como limitación que en el segundo período (en la segunda vuelta) sólo se pueden discutir iniciativas presentadas en el primero, es decir, no pueden aparecer temas nuevos (o “micos”).

4.2 La primera vuelta del proyecto de acto legislativo

Entre los meses de septiembre a diciembre del año 2006, el Congreso Nacional discutió y, finalmente, aprobó en primera vuelta el Proyecto de Acto legislativo 011 (Senado) y 169 (Cámara), por el cual se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución, siendo ajustado su contenido en algunos temas:

a) El Sistema General de Participaciones (SGP) aumentaría en los años 2009 y 2010 en la inflación causada en el año anterior más el 4.0 por ciento, cuando en la propuesta original era de sólo el 3.5 por ciento.

b) Para los años 2011 en adelante, el Sistema crecería la inflación causada en el año anterior más el 3 por ciento, mientras que en la iniciativa gubernamental el crecimiento era del 2 por ciento.

c) A partir del año 2020, el monto del Sistema General de Participaciones (SGP), se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes nacionales durante los últimos cuatro años, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.

d) Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta (más del 90 por ciento del total nacional), podrán destinar “libremente” para inversión u otra clase de gastos (léase gastos de funcionamiento), hasta el 42 por ciento de los recursos que perciban por concepto del SGP, salvo los recursos destinados para educación, salud, y agua potable y saneamiento básico; y

e) Cuando un ente territorial alcance coberturas universales en los sectores de educación, salud y/o agua potable y saneamiento básico, previa certificación de la entidad nacional competente, podrá destinar los recursos excedentes a inversión en otros sectores de su competencia, previa reglamentación del gobierno nacional.

Esquema: Cambios en la primera vuelta al proyecto de reforma al SGP

- Años 2009 y 2010: Inflación causada más 4%

- Año 2011 al 2019: Inflación causada más 3%

- Año 2020 en adelante: Se incrementa en el promedio de la variación de los ingresos corrientes nacionales (ICN) de los cuatro años anteriores

En las votaciones, tanto de las comisiones primeras y de las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, se formaron dos sectores claramente diferenciados: El uribista, que en términos generalas apoyaron el proyecto de reforma constitucional y está respaldado por los partidos y movimientos cercanos al Presidente Uribe Vélez (Partido de la U, Cambio Radical, Conservador, Alas-Equipo Colombia, Convergencia Ciudadana, entre otros) y el sector de oposición en férrea crítica a la iniciativa (Polo Democrático Alternativo, Partido Liberal, indígenas, ente otros).

Hay que destacar que, según nuestro ordenamiento jurídico, el legislativo carece de límites materiales en tratándose de una reforma constitucional, es decir, a los proyectos de acto legislativo se le pueden introducir todo tipo de modificaciones en su articulado, tanto en asuntos de contenido (materiales), como instrumentales (aspectos de forma) y, una vez se surta la segunda vuelta en el Congreso, se sancione (firme) por el gobierno nacional y se publique en el Diario Oficial, sólo es susceptible de demandarse ante la Corte Constitucional por razones de forma (de procedimiento) en su tramitación y existe un límite temporal: la acción deberá interponerse dentro del año siguiente a su entrada en vigencia, de lo cual se puede concluir que el órgano legislativo tiene “una llave” para cambiar en todo o en parte la Constitución Política!

4.3 La segunda vuelta en el Congreso Nacional

En el período comprendido entre los meses de marzo a junio de 2007, el Proyecto de Acto Legislativo 011 de 2006 (Senado) y 169 de 2006 (Cámara) que reforma el Sistema General de Participaciones (SGP), fue tramitado en Segunda Vuelta, pasando inicialmente por la comisión primera (5º debate) y la plenaria del Senado de la República (6º debate), que le introdujeron algunos cambios a la iniciativa, que se señalan:

1º) El Sistema General de Participaciones (SGP) de los departamentos, distritos y municipios, para los años 2008 y 2009 tendrá un “incremento” de la inflación causada y 4 por ciento anualmente.

Debe destacarse que, a diferencia del proyecto original de acto legislativo y de lo aprobado en la primera vuelta en el Congreso Nacional, que se planteaba que la reforma se debía implementar desde el año 2009, ahora en la segunda vuelta, se formula que entre en vigencia desde el año 2008, es decir, ni siquiera se respeta lo que aparece consagrado en el Acto Legislativo 1 de 2001, que había establecido dos períodos de transición para los años 2002 al 2005 (inflación más 2 por ciento) y del 2006 al 2008 (inflación causada más 2.5 por ciento), mientras que a partir del año 2009 en adelante, el Sistema debía incrementarse en el promedio de la variación de los ingresos corrientes nacionales (INC) de los cuatro años anteriores..

2º) Para el año 2010 se estableció un aumento del SGP en la inflación causada más 3.5 por ciento; entre el 2009 y el 2016, la inflación más 3 por ciento y del 2017 en adelante, el promedio de los ingresos corrientes nacionales (ICN) de los cuatro años anteriores. Y, como novedad, se incluyó un punto adicional, destinado en forma exclusiva para educación, pero, que no se tiene en cuenta para calcular la base del Sistema del siguiente año.

Esquema: Fórmula del Senado para la distribución del SGP

  Años 2008 y 2009: Inflación causada más 4% más 1% adicional para educación

  Año 2010: Inflación más 3.5 % más 1% adicional para educación

 Años 2011 al 2016: Inflación más 3% más 1% adicional para educación

  Del 2017 en adelante: La variación promedio de los ingresos corrientes nacionales (ICN) de los cuatro años anteriores

3º) Se reguló que el gobierno nacional definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios) con los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), para asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad;

4º) También se fija que el 17 por ciento de los recursos de Propósito General del SGP se distribuirá entre los municipios con población inferior a 25.000 habitantes, los cuáles deberán destinarse exclusivamente a inversión y serán distribuidos con base en los criterios de población y pobreza; y

5º) Por norma transitoria se establece que si la tasa de crecimiento real de la economía (producto interno bruto, PIB) certificada por el DANE para el año respectivo es superior al 4 por ciento, el incremento del Sistema será igual a la tasa de inflación causada, más la tasa de crecimiento real señalada (4%, 3.5% y 3% y 1% adicional cada año para educación), más los puntos porcentuales de diferencia resultantes de comparar la tasa de crecimiento real certificada por el DANE y el 4 por ciento, y éstos recursos adicionales se destinarán a la atención integral de la primera infancia, pero, el aumento del SGP por mayor crecimiento económico no generará base para la liquidación del Sistema de los años posteriores.

Y, en las discusiones en la comisión primera de la Cámara de Representantes, en el mes de mayo del año 2007, se aprobó por las mayorías uribistas en séptimo debate el Proyecto de Acto Legislativo 011 de 2006 (Senado) 169 de 2006 (Cámara), que reforma el Sistema General de Participaciones (SGP) de las entidades territoriales, estableciendo una sola modificación al proyecto de acto legislativo (seguramente por la presión de las multitudinarias marchas de los maestros y estudiantes en todo el país, en especial en la capital), consistente en 0.5 por ciento, adicional al 1 por ciento aprobado en la primera vuelta, en cada año para educación y, por tanto, el Sistema se incrementaría, así: a) En los años 2008 y 2009, la inflación causada más el 4 por ciento anualmente, más 1.3 por ciento adicional para educación; b) en el año 2010, la inflación más 3.5 por ciento más 1.6 por ciento exclusivamente para educación; c) entre el 2009 y el 2016, inflación causada más 3 por ciento más 1.8 por ciento para educación.

Hay que precisar que estos puntos adicionales del Sistema General de Participaciones (SGP) destinados para educación (1.3% en el 2008 y 2008, 1.6% en el 2010 y de 1.8% entre el 2009 y el 2016), no generará base para la liquidación del monto del SGP de la siguiente vigencia, y los mismos deberán dirigirse para cobertura y calidad en educación.

Esquema: El proyecto de reforma al Sistema General de Participaciones (Segunda Vuelta)

  Los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, con prioridad en la educación (preescolar, primaria, secundaria y media), en la salud, y servicios públicos domiciliaros de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre

  Los criterios de distribución del SGP para educación, salud, y agua potable y saneamiento básico, son: a) población atendida y por atender; b) reparto entre población urbana y rural; c) eficiencia administrativa y fiscal; y d) equidad

  El gobierno nacional definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral del gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del SGP, para asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad, debiendo definir espacios para la participación ciudadana en el control social y en los procesos de rendición de cuentas

  Años 2008 y 2009: Inflación causada más 4% y 1.3% adicional para educación

  Año 2010: Inflación más 3.5% y 1.6% adicional para educación

  Años 2009 al 2016: Inflación más 3.0% y 1.8% adicional para educación

  El aumento adicional para educación entre los años 2008 al 2016 no genera base para la liquidación del monto del SGP

  Del 2017 en adelante, el Sistema se incrementará en la variación de los ingresos corrientes nacionales (ICN) de los cuatro años anteriores, incluido el aforo del presupuesto en ejecución

  Si la tasa de crecimiento real de la economía (PIB) certificada por el DANE para el año respectivo es superior al 4%, el incremento del SGP, será igual a la tasa de inflación causada más la tasa de crecimiento real (4%, 3.5% y 3% más el 1.3% adicional en el 2008 y 2009, 1.6% en el 2010 y 1.8% entre los años 2009 al 2016 para educación), más los puntos porcentuales de diferencia resultantes de comparar la tasa de crecimiento real certificada por el DANE y el 4%, y éstos recursos adicionales se destinarán a la atención integral de la primera infancia, pero, el aumento en el SGP por mayor crecimiento económico no generará base para la liquidación del Sistema de los años posteriores

  El 17% de los recursos de propósito general del SGP será distribuido entre los municipios con población inferior a los 25 mil habitantes, destinados para inversión

  Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, podrán destinar libremente para inversión y otros gastos al funcionamiento de la administración municipal, hasta un 42% de los recursos que perciban por concepto del SGP para propósito general

  Cuando una entidad territorial alcance coberturas universales y cumpla con los estándares de calidad en los sectores de educación, salud y/o servicios públicos domiciliaros de agua potable y saneamiento básico, previa certificación, podrá destinar los recursos excedente a inversión en otros sectores de su competencia

5. A modo de Conclusiones

Del estudio realizado sobre la tendencia de las finanzas territoriales en Colombia, en especial desde la reforma de 1968 a la Constitución de 1886, donde se creó el concepto del situado fiscal (recursos nacionales “cedidos” a los departamentos y al distrito especial de Bogotá, para la atención de la educación y la salud), complementando a nivel legal, con las leyes 33/68, 64/71, 22/73, 43/75 y 12/86 (que autorizan una participación de los municipios en el IVA, que llegó a representar el 50% en el año 1991).

Luego, con las modificaciones introducidas en la Constitución Política de 1991, que al tiempo que mantiene el situado fiscal para los 32 departamentos y los 4 distritos, en un porcentaje creciente, pero que se congeló en el 24.5 por ciento en 1996 de los Ingresos Corrientes Nacionales (ICN) y con las participaciones municipales en los Ingresos Corrientes Nacionales (ICN), que se incrementaron del 14 por ciento en 1992 al 22 por ciento en el 2001. Es decir, debieron haber representado un total del 46.5 por ciento de los ICN (24.5% del situado fiscal y el 22% de las participaciones municipales en los ICN).

Y, del Acto Legislativo 1 de 2001 (que reformó los artículos 356 y 357 de la Carta Constitucional), que las preexistentes nociones del situado fiscal y de las participaciones municipales en los ICN, fueron fusionadas en el denominado Sistema General de Participaciones (SGP) de las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios), que lo hizo depender de la inflación causada más unos puntos porcentuales anuales (el 2.0 por ciento entre el 2002 y el 2005 y el 2.5por ciento entre los años 2006 y 2008), pero, que los desligó de los Ingresos Corrientes Nacionales (ICN), hecho que significó durante el período de transición fiscal una “reducción” de cerca de 10 billones de pesos (entre los años 2002 al 2006), al disminuir las participaciones del 43 por ciento en el 2001, al 34 por ciento en el 2007, es decir, se disminuyó 9 puntos, como porcentaje del SGP en los Ingresos Corrientes Nacionales.

Finalmente, ahora con la propuesta gubernamental de Acto Legislativo 011 de 2006(Senado) y 169 (Cámara) de 2006, de volver a modificar los artículos 356 y 357 constitucionales, mediante una fórmula de “incremento” del Sistema General de Participaciones (SGP), que se sintetiza: a) Entre el 2008 y el 2009, la inflación causada más 4% y 1.3% adicional para educación; b) en el 2010, la inflación más 3.5% y 1.6% para educación; c) entre el 2009 y el 2016, la inflación causada mas 3% y 1.8% adicional para educación; y d) a partir del año 2017 en adelante, crecerá el SGP en la variación de los ingresos corrientes nacionales (ICN) de los cuatro años anteriores. Pero, la fórmula acordada significaría para los entes territoriales, entre los años 2008 al 2016, una pérdida cercana a los 50 billones de pesos, de acuerdo con estudios del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional (2006).

Por todo lo expuesto, solicito a los H. Representantes a la Cámara de todas las bancadas: de la oposición (Polo Democrático Alternativo, el Partido Liberal, los indígenas, entre otros) y cercanas al gobierno nacional (Partido de la U, Cambio Radical, Conservador, Convergencia Ciudadana, Alas-Equipo Colombia, entre otros), a que pensando en el futuro de la entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos), votemos negativamente el Proyecto de Acto Legislativo 011 (Senado) y 169 (Cámara), para garantizar una de las utopías de la Constitución Política de 1991: La autonomía y la descentralización territorial, caras conquistas de nuestro modelo de Estado Social de Derecho para el siglo XXI!

GERMÁN ENRIQUE REYES FORERO, Representantes a la Cámara – Antioquia Vocero del Polo Democrático Alternativo

( ) Con la asesoría de Andrés De Zubiría Samper, abogado e historiador, profesor universitario y autor de textos sobre Derecho Constitucional y Descentralización.