Polo Democrático Alternativo

Honorables concejales Comisiones primera y segunda

Me permito presentar ponencia favorable con las observaciones y las modificaciones que anexo mediante proposiciones al articulado del proyecto de Acuerdo Nº 25 de 2008, con base en las siguientes consideraciones, precisiones y análisis:

1. ANÁLISIS CONSTITUCIONAL Y LEGAL.

La obligación para las entidades territoriales y sus gobernantes de guiar sus acciones a partir de la adopción de Planes de Desarrollo, involucra muchos aspectos de orden constitucional, legal, voto programático, de las normas de participación, etc, etc. No es del resorte de la presente ponencia adentrarse en un análisis exhaustivo de dicha normatividad, pero sí una referencia de la misma por cuanto toda actuación de los servidores públicos debe estar determinada por el principio de legalidad y competencia.

Así por ejemplo, el artículo 1º de la C.P. dice: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. Cursiva y subrayas fuera de texto.

El artículo 2º señala en su primer inciso lo siguiente: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Cursivas y subrayas propias.

Concordante con las anteriores normativas, los artículos siguientes señalan:

“Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

Artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.

El artículo 311 señala: “On OffAl municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.

El artículo 313 dice: “Corresponde a los concejos:

1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.

2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.

4., 5,6,,,”

De otra parte, y en desarrollo de las normas constitucionales, es la ley orgánica del Plan de Desarrollo No. 152 de 1994, la que establece los parámetros de orden legal en que debe fundamentarse el Plan de Desarrollo tanto de la Nación como de las entidades territoriales, y en este contexto se inscribe el Plan de Desarrollo que se pretende adoptar para el municipio de Pereira.

A continuación realizaré una reseña del articulado en lo pertinente al tema que nos ocupa:

El artículo 31 señala: “ARTÍCULO 31: CONTENIDO DE LOS PLANES DE DESARROLLO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Los planes de desarrollo de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo, en los términos y condiciones que de manera general reglamenten las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales o las autoridades administrativas que hicieren sus veces, siguiendo los criterios de formulación establecidos en la presente Ley.

(…)”

El artículo 33 de la citada ley establece los roles o el papel que cada despacho o funcionario públicos jugamos en el proceso de elaboración, discusión y aprobación del Plan de Desarrollo. Así, tanto el señor alcalde como el consejo de gobierno, la secretaría de planeación y demás despachos que tengan relación con dicho objetivo, se denominan AUTORIDADES DE PLANEACIÓN; al paso que el Consejo Municipal de Planeación como el concejo Municipal, se les denomina INSTANCIAS DE PLANEACIÓN.

El artículo 35 le señala al Consejo Municipal de Planeación entre sus funciones, la de emitir concepto respecto del Proyecto de Plan, que en estricto sentido es sobre el anteproyecto, puesto que el proyecto propiamente dicho es el que estamos discutiendo en la instancia del Concejo Municipal.

Es bien conocido que este organismo emitió su concepto dándole su visto bueno al anteproyecto de Plan de Desarrollo, pero efectuándole una serie de observaciones cuyo documento contentivo se anexa a la presente ponencia para conocimiento tanto del concejo municipal como de la ciudadanía de Pereira.

Los artículo 36 y siguientes establecen el procedimiento para la adopción del Plan de desarrollo que finalmente se presenta al concejo municipal para su discusión y aprobación, proceso en el cual actualmente nos encontramos.

Concordante con lo anterior, dice el artículo 40: “ARTÍCULO 40. APROBACIÓN. Los planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o Alcalde para su aprobación. La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o Alcalde podrá adoptarlos mediante decreto. Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador o Alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo, debe contar con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, según sea el caso”.

Resulta conveniente recordar que la parte subrayada fue atacada de inconstitucionalidad, pero la Honorable Corte Constitucional la declaró exequible mediante sentencia C- 538 del 23 de noviembre de 1995, MP, Dr. Fabio Morón Díaz.

Por la claridad que se desprende de lo anterior, considero que no es necesario abundar en más detalles.

Además de las normas constitucionales y legales referidas anteriormente, me permito transcribir los conceptos básicos a tener en cuenta en nuestra tarea de analizar, debatir y aprobar el Plan de Desarrollo para Pereira, desarrollados en la Cartilla publicada por el Departamento Nacional de Planeación, en adelante DNP.

Veamos:

¿Qué es planificar?

Planificar es prever y decidir hoy las acciones que transformarán la situación actual (línea de base) en una situación futura deseable y posible, utilizando eficiente y racionalmente los recursos disponibles.

¿Qué es planificación?

La planificación es un proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir o mitigar las amenazas, potenciar las fortalezas, transformar las debilidades, dar soluciones a problemas y atender las necesidades, a través de estrategias que de manera eficiente apunten al cumplimiento de metas y objetivos.

¿Por qué es importante la planificación?

La planificación es importante porque transforma la intención en acción y permite vislumbrar los impactos y consecuencias de los acontecimientos e influir en ellos. En este sentido, la planificación tiene la responsabilidad de las repercusiones futuras de las decisiones asumidas en el momento.

¿Cuáles son los principales enfoques empleados en el momento de planificar?

 El enfoque poblacional y ciclo vital. El ser humano se constituye en objeto y sujeto de las acciones del desarrollo y, por consiguiente, en eje central de los procesos de planificación, ejecución, seguimiento y evaluación de las acciones públicas. Este enfoque permite dar tratamiento especial a las variables relacionadas con el desarrollo humano sostenible: las fases de nacimiento, crecimiento, desarrollo y reproducción del ser humano; los grupos de población en condiciones de vulnerabilidad –niños, niñas, adolescentes, adolescentes gestantes, adultos mayores, personas en condición pobreza y/o de desplazamiento, grupos étnicos, entre otros–; los diferentes momentos del ciclo vital de los individuos y de la familia, y aquellas orientadas a eliminar toda forma de exclusión, a través del reconocimiento de la diversidad étnica, la promoción, la concertación y la participación de los diferentes grupos poblacionales en la planificación.

 El enfoque de garantía de derechos. Colombia es un Estado Social de Derecho. La Constitución Política de 1991 consolidó y profundizó los conceptos de derechos sociales, políticos, civiles, económicos y culturales. En ese orden de ideas, corresponde a todas las autoridades del Estado, de un lado, garantizar el ejercicio de los derechos humanos, con prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en corresponsabilidad con la familia y la sociedad, y de otro, la restitución de los derechos que han sido vulnerados. Gestionar lo público desde un enfoque de garantía de derechos es partir del reconocimiento de la persona como titular de derechos, como centro del proceso de desarrollo, que integra los estándares y principios de los derechos humanos –universalidad, exigibilidad, integralidad y participación–, y está dirigido operacionalmente a desarrollar las capacidades de los ciudadanas y ciudadanos, para que conociéndolos, cuenten con las condiciones para ejercerlos. Mediante este enfoque se busca implementar la normativa, teniendo en cuenta el ciclo de vida, la garantía y el restablecimiento de derechos.

 El enfoque de género. El enfoque de género considera las diferentes oportunidades que tienen los hombres y las mujeres, las interrelaciones existentes entre ellos y los distintos papeles que socialmente se les asignan.

 El enfoque territorial. La planificación, bajo este enfoque, es un proceso integral que articula diferentes políticas públicas –socioculturales, económicas, ambientales, políticas e institucionales– para alcanzar territorios sostenibles, competitivos, equitativos y gobernables. En tal sentido, el patrón de desarrollo se expresa en las formas como se utilizan los factores del territorio para producir, crecer y crear oportunidades de bienestar poblacional. En otras palabras, este enfoque refleja la manera como los agentes económicos, sociales y gubernamentales logran moldear los elementos geográficos y naturales, agregándoles valor y transformándolos en bienes y servicios públicos y privados. Desde el punto de vista de la planificación y la gestión de las políticas públicas, implica reconocer por lo menos cinco elementos: (1) el territorio es producto de una construcción social; (2) la planificación, las políticas y las acciones tienen una incidencia en el territorio y sus habitantes, como agentes del desarrollo; (3) las políticas públicas deben estar siempre contextualizadas mundial, nacional, regional y localmente para crear ventajas competitivas y reducir los riesgos e impactos de situaciones adversas; (4) destacar el papel de la cooperación entre agentes públicos y privados, nacionales y locales, como elemento fundamental para la gestión del desarrollo; y (5) la importancia del papel del Estado, especialmente en lo relativo a la provisión de bienes públicos, la dirección y la regulación de la economía, junto con construcción de la democracia y la institucionalidad.

Los anteriores conceptos, entre otros, son de la mayor importancia para contrastarlo con el documento que analizamos y determinar si se encuentran encuadrados en la metodología del Marco Lógico utilizada, el diagnóstico realizado, y el marco conceptual entre otros aspectos.

2. DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE ACUERDO Y POSTURA FRENTE AL MISMO

Seguidamente, se entra a analizar el Proyecto de Acuerdo No. 25, así:

2.1. TÍTULO, ARTICULADO Y EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

2.1.1. TÍTULO DEL PROYECTO DE ACUERDO

El título del Proyecto es el siguiente: “POR EL CUAL SE ADOPTA EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO SOCIAL Y ECONÓMICO 2008 – 2011 “PEREIRA, REGIÓN DE OPORTUNIDADES”.

Sea lo primero indicar que el anteproyecto del Plan de desarrollo que se le presentó tanto al Consejo Territorial de Planeación como al Concejo Municipal del mes de marzo de 2008, se denominó “PLAN DE DESARROLLO MUNICIPIO DE PEREIRA 2008 – 2011 “MÁS OPORTUNIDADES PARA PROGRESAR”.

Aparentemente se trata de una diferencia de carácter semántico, pero en opinión del suscrito ponente ello no es así, por lo cual expongo las razones que me llevan a apartarme de la acepción con que ahora se quiere denominar el Plan de Desarrollo.

Primero que todo Pereira NO ES una región, es una entidad territorial, definida política y administrativamente por nuestra Constitución Política como un municipio, que por más que se haya convertido en cruce de caminos, en territorio propicio para el comercio y el turismo, que se haya configurado como el centro del Eje Cafetero, y compartamos características y necesidades comunes con nuestros vecinos, ello no la convierte en Región legal, administrativa ni territorialmente.

Por otra parte, más allá de los contenidos del Plan, si comparamos la estructura, encontramos que en ambas denominaciones (Más Oportunidades para Progresar como en Pereira Región de Oportunidades) es exactamente la misma: Se trata de un instrumento basado en cuatro (4) Líneas Estratégicas reconocidas con los nombres de PEREIRA HUMANA, PEREIRA EMPRENDEDORA, PEREIRA SEGURA y PEREIRA AMABLE.

Es decir, ni siquiera el cambio de denominación del Plan como se ha venido indicando, apareja un agregado importante, sino que se trata de un simple cambio de nombre que no tiene en su contenido mismo ninguna justificación y mucho menos alguna fundamentación.

Además, el hecho de plantear el nombre sin definir los destinatarios de “Las Oportunidades”, que deben ser los habitantes de Pereira, hace que el Plan pierda su norte, y sugiera que tales Oportunidades son para son más para los de afuera, o cuando menos, que no existe ninguna preferencia en direccionar la acción pública en beneficio de sus habitantes.

Como quiera que se trata de un plan elaborado por las autoridades y para los habitantes de este municipio en cumplimiento de claras normas constitucionales y legales, lo correcto es que su denominación guarde relación con esta realidad, por lo cual me permito presentar proposición, la cual anexo, para cambiar la denominación del Plan de Desarrollo y cuyo texto sería el siguiente:

“PROYECTO DE ACUERDO POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO SOCIAL Y ECONÓMICO 2008 – 2011 “MÁS OPORTUNIDADES PARA PROGRESAR CON EQUIDAD”.

Esta denominación permite por una parte mantener coherencia con la denominación inicial, con el programa de gobierno inscrito por el entonces candidato ante la Registraduría Municipal del Estado Civil de Pereira, y finalmente conlleva la idea según la cual las oportunidades deben obedecer a características como las siguientes: Serán relativas a cada una de las Líneas Estratégicas, habrá equidad e inclusión en cuanto a sus beneficios, se trabajará por la generación de oportunidades para todos y todas. Por lo demás, a lo largo del documento se observa que se desarrolla con estas características, atendiendo a los criterios de equidad e inclusión social, por tanto el nombre del plan debe reflejar esta intencionalidad.

2.1.2. DEL ARTICULADO DEL PROYECTO

Revisaremos a continuación uno por uno cada uno de los artículos del proyecto, cuyo tenor literal es el siguiente:

“ARTÍCULO PRIMERO. Adoptase y apruébase el Plan de Desarrollo Social y Económico 2008-2011 “PEREIRA, REGIÓN DE OPORTUNIDADES” como instrumento de planificación permanente, resultado de la participación de la administración municipal y de la sociedad civil, el cual se encuentra dirigido a orientar, construir, regular, promover a corto, mediano y largo plazo las actividades de los sectores públicos y privados, generando condiciones para el desarrollo económico, social y sustentable del Municipio.

PARÁGRAFO: El Plan de Desarrollo consta de dos partes: Una general: Que contiene las cuatro (4) líneas estratégicas: Pereira Humana, Pereira Emprendedora, Pereira Segura y Pereira Amable. Esta primera parte contiene un diagnóstico que incorpora los enfoques poblacional, territorial, de género y de derechos; la segunda parte, la compone el Plan de Inversiones, que comprende el Plan Financiero y el Plan Plurianual de Inversiones; que incluyen las proyecciones de los recursos financieros disponibles para su ejecución con fundamento en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, la descripción de los principales programas, los presupuestos plurianuales y los mecanismos de ejecución. Estas dos partes se convierten en el instrumento para la ejecución del Programa de Gobierno del Alcalde”.

Consecuente con lo expresado en el ítem anterior, me permito proponer que el texto del artículo primero quede del tenor sugerido en la proposición anexa y que leerá la Secretaría.

“ARTÍCULO SEGUNDO. PRINCIPIOS QUE ORIENTAN LA EJECUCIÓN DEL PLAN. El Plan de Desarrollo “PEREIRA, REGIÓN DE OPORTUNIDADES” se fundamenta en los principios de: Equidad, participación, coherencia, transparencia, responsabilidad, publicidad, imparcialidad, respeto y servicio”.

PROPOSICIÓN: En el mismo sentido que el anterior, propongo la nueva redacción que se incluye en proposición anexa y que la secretaría dará lectura

“ARTÍCULO TERCERO. PLAN SECTORIAL: Las Secretarías de Despacho y los Institutos Descentralizados tendrán plazo hasta el 31 de diciembre de 2008 para la elaboración de sus planes sectoriales y para la fijación de los indicadores correspondientes a cada sector”.

“ARTÍCULO CUARTO. PLAN DE ACCIÓN: Dentro de los dos meses siguientes a la sanción del presente acuerdo, cada una de las Secretarías de Despacho y los Institutos Descentralizados presentarán al Consejo de Gobierno y al Concejo Municipal su correspondiente Plan de Acción, para su adopción.

Todo proyecto deber ser registrado en el Banco de Programas y Proyectos de la Secretaría de Planeación y guardar correspondencia con los fines, propósitos y programas del Plan de Desarrollo Municipal”.

No se sugieren cambios respecto de los artículos Tercero y Cuarto, por lo tanto se mantienen con su redacción inicial, dándosele ponencia favorable.

“ARTÍCULO QUINTO. AUTORIZACIONES: Se autoriza al señor alcalde para gestionar y contratar los empréstitos internos y externos que sean necesarios para el cumplimiento de todos los proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo “PEREIRA, REGIÓN DE OPORTUNIDADES”, que se aprueba mediante el presente acuerdo.

En virtud de esta autorización, el Alcalde de Pereira podrá negociar y celebrar los contratos que se requieran, así como dar en garantía los bienes y/o rentas municipales que sean necesarias, para respaldar las operaciones de crédito hasta el máximo de la capacidad legal de endeudamiento determinada en cada año por la Secretaría de Hacienda y Finanzas Públicas conforme a las disposiciones legales.

PARÁGRAFO. Autorizase al señor Alcalde para que en un término de sesenta días, contados a partir de la aprobación del presente acuerdo, ejecute las modificaciones presupuestales a que haya lugar, tales como adiciones, traslados, creación de sectores, creación y modificación de rubros y denominaciones de los mismos.

ANÁLISIS Y PROPOSICIÓN:

Con la redacción del presente artículo se le otorgan al señor alcalde unas facultades ilimitadas, que prácticamente dejan al concejo municipal en una situación de minusvalía jurídica, trasladándole todo el poder de gestión y ejecución al ejecutivo.

No se trata en este caso de poner en duda la probidad, el buen juicio y la responsabilidad de quien hoy dirige los destinos del municipio desde la alcaldía de Pereira, pero resulta claro que en una democracia como la nuestra, que adolece de tantos vacíos y falencias, no es recomendable para la Corporación renunciar a la facultad constitucional de discutir y aprobar en cada oportunidad cada uno de los procesos, o acciones que estén dirigidas a ser viable o a materializar el Plan de Desarrollo.

Si se lee cuidadosamente el parágrafo de este artículo, nos damos cuenta que prácticamente todo el trabajo adelantado por el concejo municipal al término del año pasado discutiendo y aprobando el Presupuesto del municipio para la vigencia de 2008, queda supeditado a las decisiones del actual alcalde, lo que en mi concepto, no se compadece con la competencia del concejo para decidir sobre temas tan decisivos para la vida municipal.

Es más, antes de dos (2) meses ó sesenta días, el concejo municipal por mandato legal estará nuevamente en sesiones ordinarias (junio y julio de 2008), lo cual torna en menos necesaria una autorización como la que se persigue.

Pero además de lo dicho, debe tenerse en cuenta que el objeto del Proyecto de Acuerdo por el cual se aprueba el Plan de Desarrollo de Pereira, es este precisamente, y no que por vía extensiva pretende el ejecutivo a través del presente artículo para que prácticamente rehaga el presupuesto de Pereira.

No honorables concejales, el objeto de este Proyecto de Acuerdo exclusivamente es el de ser el Plan de Desarrollo de Pereira para los próximos cuatro (4) años y no lo que se pretende.

Efectivamente, si revisamos el artículo 40 de la ley 152 de 1994, nos dice:

“Artículo 40. APROBACIÓN. Los planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o Alcalde para su aprobación. La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o Alcalde podrá adoptarlos mediante decreto. Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador o Alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo, debe contar con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, según sea el caso”.

Concordante con la normativa anterior, veamos de qué se compone el plan según la ley 152:

“ARTÍCULO 31. CONTENIDO DE LOS PLANES DE DESARROLLO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Los planes de desarrollo de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo, en los términos y condiciones que de manera general reglamenten las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales o las autoridades administrativas que hicieren sus veces, siguiendo los criterios de formulación establecidos en la presente Ley.

(…)

Es más, el parágrafo del Artículo Primero del Proyecto de Acuerdo indica que el mismo consta de dos partes: Una parte general, que contiene cuatro líneas estratégicas; la segunda parte, la compone el Plan Plurianual de Inversiones, que incluyen las proyecciones de los recursos financieros disponibles para su ejecución con fundamento en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, la descripción de los principales programas, los presupuestos plurianuales y los mecanismos de ejecución…

Recuérdese que en el capítulo VI del documento que compendia el Proyecto de Acuerdo se trata de LA ESTRATEGIA FINANCIERA, que comprende los siguientes aspectos:

 Situación fiscal del municipio de Pereira.

 Estrategia financiera del Plan de Desarrollo.

 Plan Financiero del Plan de Desarrollo.

 Plan Plurianual de Inversiones del Plan de Desarrollo, que a su vez comprende:

 Plan Plurianual por vigencias, líneas estratégicas, programas y subprogramas.

 Plan plurianual por fuentes de financiación, líneas estratégicas,programas y subprogramas.

 Pagarés sociales.

Pero el Departamento Nacional de Planeación también se ha ocupado del tema y ha señalado en su cartilla guía respecto de la formulación y adopción de los Planes de Desarrollo, lo siguiente:

“3.1.2.4 Ejecución del presupuesto

La ejecución del plan de desarrollo sólo puede realizarse sobre el presupuesto aprobado en la respectiva vigencia, de tal manera que para el caso del primer año de gobierno, la normativa vigente permite a los gobernantes elegidos popularmente proponer, ante su respectiva corporación, durante las sesiones ordinarias siguientes a la fecha de su posesión, las modificaciones, adiciones o supresiones al Plan Operativo Anual de Inversiones de la entidad territorial para homologarlo al nuevo plan de desarrollo y su plan de inversiones. Una vez aprobadas las modificaciones por las respectivas corporaciones, se notificará para su respectivo control al organismo de planeación correspondiente, en un plazo no mayor a los diez (10) días siguientes a la respectiva aprobación. Cartilla, en cita, Pag. 56.

De lo anterior se infiere que el procedimiento legal correcto es el de presentarle al concejo municipal las modificaciones que se consideren pertinentes, y no a través de las facultades solicitadas. En consecuencia de lo anteriormente dicho presento una proposición negando el artículo 5º del Proyecto de Acuerdo Nº 25 de 2.008 que la Secretaría dará lectura.

Pasemos al siguiente artículo:

“ARTÍCULO SEXTO. CONTRATOS: Autorizase al señor Alcalde para celebrar contratos, convenios, alianzas estratégicas, y las concesiones que sean necesarias, para la ejecución del presente Plan de Desarrollo, con entidades públicas y privadas, ONGs del ámbito local, departamental, nacional e internacional”.

ANÁLISIS Y PROPOSICIÓN:

Como en el caso anterior, el grado de poder que se le traslada al ejecutivo es desproporcionado con relación a la función coadministradora y de control político que debe y tiene que ejercer el concejo municipal.

Nada le impide al señor alcalde cuando así lo requiera, proponerle al concejo municipal los proyectos de acuerdo que considere pertinentes para la ejecución del Plan de desarrollo, en cambio sí deja a la corporación en unas condiciones lamentables en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.

Especial atención le merecen al suscrito ponente lo relativo a las autorizaciones que pretende el señor alcalde con relación a LAS ALIANZAS ESTRATÉGICAS Y LAS CONCESIONES QUE SEAN NECESARIAS.

Llamo la atención a los honorables concejales respecto de estos dos aspectos dados los nefastos antecedentes que se tienen en el municipio en el pasado reciente.

La concesión del servicio de aseo por ejemplo, no ha podido ser más negativa para los usuarios de tal servicio, situación que conocemos de primera mano en el actual período constitucional de la Corporación.

Pero tal autorización no se le debe mirar por lo que ha pasado sino por lo que podría pasar con el patrimonio de la ciudad. Hoy por ejemplo, asistimos al proceso de capitalización de la Empresa de Energía de Pereira, proceso que se adelanta obviando al concejo municipal en su legítimo derecho a conocer, debatir y decidir al respecto. O, la campaña que se ha venido desarrollando por parte de dirigentes gremiales y políticos en punto a la presunta conveniencia de entregar en concesión el Aeropuerto Internacional Matecaña.

No obstante lo dicho, son también de recibo en el análisis del presente artículo, las consideraciones de orden legal señaladas para el artículo precedente, por lo que procedo a efectuar proposición negando el artículo sexto del proyecto de acuerdo Nº 25 de 2008.

“ARTÍCULO SÉPTIMO. ADICIONES AL PLAN: Autorizase al señor Alcalde de Pereira, para que incorpore al Plan de Desarrollo todo proyecto y obra que resulte por aportes que se obtengan de la nación y del departamento; así como fuentes de transferencias o aportes provenientes de organizaciones nacionales e internacionales públicas o privadas. Así mismo, podrá hacer los ajustes o reducciones al Plan Plurianual de Inversiones en caso de no obtener o recibir los recursos requeridos”.

ANÁLISIS Y PROPOSICIÓN

Visto el presente artículo y analizado en el contexto de los artículos anteriores, diríase que este Proyecto de Acuerdo es más un compendio de autorizaciones y delegación de funciones del Honorable concejo Municipal al ejecutivo municipal que el Proyecto del Plan de Desarrollo.

Y en tal afán por acaparar facultades, incluso se llega al extremo de trascender los marcos legales.

Por qué señalo lo anterior?

Siguiendo el derrotero del DNP, tenemos en la cartilla Guía, Pág. 66 lo siguiente:

"¿Es posible modificar, una vez aprobado, el plan de desarrollo de una entidad territorial y, en caso afirmativo, cuál es la fecha límite?

Teniendo en cuenta que la Constitución Política y la Ley 152 de 1994 no establecen limitación alguna para modificar los planes de desarrollo, es posible concluir que las entidades territoriales podrán modificarlos en todo momento, siempre que se surta todo el procedimiento llevado a cabo durante su aprobación y se justifique, en aras del principio de planeación, las razones por las cuales se hacen necesarias las modificaciones. Sobre el particular la Corte Constitucional ha manifestado que: “La obligatoriedad del Plan para el legislador no significa su carácter irreformable, pues el Congreso no pierde la competencia para introducir los cambios que estime pertinentes mediante una ley que cumpla los requisitos de la inicial, según la Carta Política y la correspondiente Ley Orgánica, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.” Significa lo anterior, que si bien es factible modificar los planes de desarrollo como parte del ejercicio dinámico que implica el proceso de planeación, en ningún momento está posibilidad debe ser utilizada de manera constante e injustificada para introducir cambios que, por el contrario, evidencien improvisación en las actuaciones de la administración.

¿Cuál es el procedimiento para modificar el plan de desarrollo?

El procedimiento que se debe adelantar para introducir una modificación al plan de desarrollo de una entidad territorial, es igual al que se lleva a cabo para su formulación inicial, discusión y aprobación. Sobre el particular se puede consultar, entre otras, la Sentencia C-892 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

Es decir, se hace necesario plasmar las respectivas modificaciones en un proyecto de acuerdo o de ordenanza, según sea el caso, para que éste sea discutido y aprobado por el respectivo concejo o asamblea. Con respecto al papel de los CTP frente al proceso de modificación de un plan de desarrollo, es importante tener en cuenta el contenido de la sentencia C-524 de 2003 que trata algunos aspectos relacionados con las funciones de los Consejos Territoriales de Planeación y que destaca que la función consultiva del Consejo Nacional de Planeación y de los Consejos Territoriales de Planeación no se agota en la fase de discusión del Plan de Desarrollo, sino que se extiende a las etapas subsiguientes en relación con la modificación de dichos planes. Por lo mismo, tales consejos deben cumplir nuevamente su labor durante el proceso de modificación del acuerdo u ordenanza que corresponde al plan de desarrollo. Para tomar la decisión si resulta pertinente emprender el proceso de modificar el plan de desarrollo es necesario analizar si se cuenta con el tiempo suficiente por un lado para tramitar el respectivo acuerdo u ordenanza ante el concejo o la asamblea, según el caso, y si el tiempo resulta suficiente para ejecutar los diferentes proyectos. Frente a este caso es importante tener en cuenta que el proceso de modificación se debe surtir en el menor tiempo posible.

Si bien el ejercicio de planeación debe ser entendido como un proceso dinámico el cual es susceptible de ser ajustado ante ciertas circunstancias, también es importante tener en cuenta que introducir cambios de manera constante e injustificada pone en evidencia la improvisación en las actuaciones de la administración y demuestra debilidad del ejercicio de planeación.

Con la claridad que nos da la ilustración anterior, me permito efectuar proposición negando el artículo séptimo del Proyecto de Acuerdo Nº 25 de 2.008 que la secretaría dará lectura. ARTÍCULO OCTAVO. Los documentos que contienen la parte general y el plan de inversiones a los que se alude en el parágrafo del artículo primero hacen parte integral del presente acuerdo

Respecto del presente artículo, se sugiere únicamente considerar su adición en el sentido de considerar como parte del Plan los Soportes Técnicos de cada Línea Estratégica, remitidos al concejo municipal junto con el Proyecto por lo cual se anexa proposición en ese sentido y que leerá la secretaría.

Respecto del Artículo Noveno no se tiene modificación alguna, por lo cual se mantiene su tenor literal.

2.1.3.EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Este concejo municipal ha venido reclamando desde diferentes sectores políticos con representación en el mismo, una debida y fundamentada sustentación de los proyectos de acuerdo.

En el caso presente, no obstante, si nos atenemos a la clase de proyecto que se somete a nuestra consideración, en realidad la parte central de la sustentación del mismo la constituye el documento que contiene el Marco Metodológico, el Diagnóstico, los Fines del Plan, es decir, sus cuatro (4) Líneas estratégicas y la Estrategia Financiera del Plan de Desarrollo. Este documento, es sobre el cual la ponencia se ocupará más adelante.

Se observa en la exposición de motivos una parte introductoria, la explicación del por qué se llama el Plan Pereira Región de Oportunidades, y una mirada sobre cada una de las líneas estratégicas.

Destaco de lo anterior, lo referente al análisis realizado, lo siguiente:

Las oportunidades para progresar realmente se circunscriben al ámbito municipal y a sus gentes. Veamos el siguiente aparte:

“Este concepto en el Plan de Desarrollo 2008 - 2011, implica el compromiso del Gobierno Municipal para generar y mantener un conjunto de hechos que desplieguen las políticas de este plan a tiempo, con fines convenientes, en lugares accesibles, con el objetivo de obtener logros portadores de cambio continuo y progresivo, con avances que favorecen a la gente Pereirana para el mejoramiento de su categoría espiritual de ser humano, condición alcanzable cuando aprende a conocer, a saber, a amar, a emprender, para liberarse de las ataduras sociales: pobreza, desempleo, vicios, discriminación, entre otras y a ser personas de bien con autonomía. Esta liberación está liada con firmeza a un territorio de ciudad donde diariamente suceden eventos en los cuales interactúan mujeres y hombres de variadas culturas y condiciones…”.

Y aunque sirve de la trascripción siguiente merece otros análisis que más adelante se realizan, para los efectos del alcance de la presente precisión me sirve de ilustración:

“El fin del Plan es la generación de oportunidades y el desarrollo humano con responsabilidad de todos los Pereiranos, teniendo en el crecimiento económico y la competitividad el soporte para generar las rupturas que necesita nuestra sociedad”.

El alcance pues, corresponde a quienes habitamos esta tierra. No obstante, la exposición de motivos explica la noción de territorio en los siguientes términos:

“El enfoque de Territorio en un contexto moderno, sugiere una mirada global e integral como respuesta a las demandas de la población, en términos de equipamiento, espacio público y movilidad dentro de un equilibrio ambiental, por tanto, la estrategia territorial global, se enfoca desde el desarrollo físico de Territorio con visión de región para la competitividad Nacional e Internacional , lo que permitiría además una integración de ciudades complementarias, desde lo Integral en el sentido interno del Municipio, acorde con el desarrollo equilibrado en lo económico y social de la población, para el cumplimiento de los fines y objetivos del plan.

Obsérvese que se parte de mirar a Pereira en términos de desarrollo físico para la competitividad de Ciudad Región, permitiendo la integración de ciudades complementarias. Pero como se ha venido diciendo, el hecho de mirar a Pereira en tales dimensiones no implica su constitución en Región, lo cual puede ser materia de trabajo de otras entidades y en otros espacios como Área Metropolitana, Carder, Integración de Municipios, etc.

3. ANÁLISIS DEL PLAN DE DESARROLLO EN SUS COMPONENTES MARCO METOLÓGICO, DIAGNÓSTICO, MARCO CONCEPTUAL, FINES Y LÍNEAS ESTRATÉGICAS

3.1. MARCO METODOLÓGICO

Es importante y por ello se destaca, que la administración municipal haya decidido unir esfuerzos y avanzar en la articulación entre el sector público y la academia generando una alianza de conocimiento para formular el Plan, coordinado por un equipo interinstitucional tanto de técnicos de la administración pública como de la Universidad Tecnológica. En este sentido el Plan de Desarrollo se formuló bajo el proceso de planeación apoyado en la Metodología del Marco Lógico MML, la cual incluye la definición de fines, propósitos, programas y proyectos, aunque debe tenerse en cuenta que la metodología per sé no garantiza la gestión social efectiva, ya que esta no depende de un sobreprotagonismo de la metodología propio de la tecnocracia sino que dependen de los procesos de gobernabilidad y gobernanza, entendida esta última como el ejercicio del poder con inclusión democrática y decisiva de todos los actores sociales en un escenario de consenso y acción comunicativa, donde los instrumentos metodológicos son apenas herramientas para ordenar el proceso de la planeación.

Por otra parte, es evidentemente que el documento presentado al concejo municipal demuestra un avance en este aspecto respecto al documento presentado al CTP, lo cual se trasluce en una mejor identificación de los diagnósticos, mayor precisión en las tablas de indicadores y metas que han ganado en coherencia y lógica dentro de los lineamientos establecidos del marco lógico, producto seguramente de las observaciones del CTP que hicieron referencia a la complejización innecesaria, y en algunos casos, incoherente en la forma como se presentaron las metas y sus indicadores.

ANÁLISIS CONCEPTUAL

Para introducir el análisis integral sobre el proyecto del Plan de Desarrollo de Pereira 2008-2011, es necesario señalar varios aspectos que enmarcan la reflexión siguiente. En primer lugar, el documento presentado a la Corporación desde una revisión formal sobre su estructura y despliegue programático, cumple en su generalidad con los postulados metodológicos, técnicos y sectoriales establecidos por el DNP. Desde este punto de vista, el Proyecto del plan es un documento cuya presentación es organizada y coherente y al cual se le pueden realizar observaciones de tipo puntual sobre las diferentes líneas estratégicas, en aras de complementar su contenido y alcance.

Estas observaciones, por considerarlas de tipo formal, procedimental, metodológico, etc., son parte de un anexo a esta ponencia las cuales podrán ser acogidas o no, previo el visto bueno del señor alcalde que para el caso, me permito solicitarle que sea positivo.

Sin embargo, afrontar su análisis mas allá de las formalidades, requiere llevar a cabo una lectura crítica sobre los contenidos expresos en su marco conceptual y sobre ellos, puede hacerse una reflexión más sustantiva con diferentes niveles de profundidad y como es lógico, desde referentes ideológicos que no son neutrales y que por el contrario, obedecen a una intencionalidad política.

Con esta consideración me permito presentarles una lectura crítica sobre dicho marco conceptual y para ello, parto de su afirmación inicial que dice: “la verdadera fuerza que impulsa el progreso económico es la capacidad productiva de los individuos”1. Esta afirmación entraña un desconocimiento sobre el papel de la formación del capital humano, pues la capacidad productiva de las personas es la consecuencia de contar previamente con la disponibilidad de activos personales, de la formación y desarrollo de las capacidades esenciales y de las oportunidades para su despliegue. En síntesis, lo que hace que haya progreso económico y creación de riqueza, son los procesos de desarrollo humano que favorecen en las personas la formación de sus capacidades básicas, el despliegue de todas sus potencialidades, incluida su capacidad productiva y de esta manera, ampliar el horizonte para el ejercicio de sus libertades. Sin embargo, las acciones consideradas de manera individual y sin la fuerza del colectivo social, no logran transformaciones significativas en el desarrollo, pues “la responsabilidad de cada uno, sobre sus éxitos y fracasos es relativa. Los resultados individuales están condicionados-y cada vez más- por decisiones ajenas y eventos distantes”2. Claro ejemplo de lo anterior es que las decisiones macroeconómicas trascienden el plano individual de las personas, afectándolas de manera determinante.

Por lo tanto, una propuesta de desarrollo integral debe articular lo individual y colectivo, considerando la interdependencia de la Política Económica y la Política Social.

Evidentemente, la afirmación anterior contrasta con la concepción prevalente en el documento del Plan, que asume el crecimiento económico como el medio para garantizar el desarrollo, partiendo de que dicho crecimiento filtrará sus beneficios sociales a toda la población. Esta conceptualización entraña por lo menos tres grandes falacias que han sido denunciadas por importantes teóricos y cientistas sociales a nivel mundial.

En consecuencia, plantear un Plan de Desarrollo como el que nos encontramos estudiando, que no incluye el análisis critico sobre el modelo económico y antes bien, dicho análisis queda traslapado sobre las premisa de que “lo verdaderamente importante para explicar el crecimiento es el aumento del capital humano en todos sus aspectos”3 nos lleva a neutralizar el análisis sobre el impacto altamente negativo que tiene la acumulación de activos improductivos, la concentración de capital y la no distribución equitativa de la riqueza producida, características propias del modelo económico dominante, lo cual hace parte de la primera falacia que separa la Política Económica de la Política Social y le atribuye a esta última el papel de emprender las acciones remediales que la primera causa y que no asume por su supuesta neutralidad. De esta manera, nos encontramos con un proyecto de Plan de Desarrollo que en realidad no toca de fondo el problema del modelo económico, ni siquiera desde la descripción de sus componentes determinantes sobre el desarrollo mismo y queda convertido en un compendio de acciones correctivas para los profundos desequilibrios e inequidades causadas por una política económica que no distribuye la riqueza y que no es objeto de medidas regulatorias que propicien la distribución equitativa de dicha riqueza.

El concepto de desarrollo local planteado en el documento está asumido como “la generación y aprovechamiento de oportunidades”4. Esta premisa deja por fuera la necesidad de la formación de las capacidades, la provisión de dispositivos de seguridad y protección para las personas y las medidas de redistribución necesarias para avanzar en equidad e inclusión económica, pues entender el desarrollo local como la sola creación y aprovechamiento de oportunidades, es claramente una postura restringida que desconoce las desigualdades sociales en las cuales muchas personas están en condición de desventaja para llegar incluso a competir por las oportunidades ofrecidas. Esta situación de crear las oportunidades, sin atender de manera efectiva a los desequilibrios existentes en la sociedad y a la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran muchos sectores de la población, termina favoreciendo a aquellos que se encuentran más capacitados para hacer uso o aprovechamiento de las oportunidades, concentrando los beneficios y profundizando más la exclusión y la pobreza; es decir, los pobres cada vez estarán más condenados a ser pobres, pues sus restricciones en el desarrollo y su pérdida progresiva de las capacidades, recursos y activos personales los pone en desventaja para acceder a las oportunidades . Ejemplo claro de lo anterior en la siguiente afirmación contenida en el proyecto del Plan: “el fin del Plan de Desarrollo es la generación de las oportunidades y el desarrollo con responsabilidad de todos los pereiranos, teniendo en el crecimiento económico y la competitividad el soporte para generar las rupturas que necesita nuestra sociedad”5, confundiendo los medios con el fin y atribuyéndole al crecimiento económico y la competitividad, la función determinante como procesos que impactaran y beneficiaran de igual manera a toda la población, lo cual encuentra en la realidad su propia negación, pues a lo que asistimos es a un mayor crecimiento (7,4% en el 2007), con mayores niveles de desempleo (14,2% en el primer trimestres del 2008, según el DANE), con una línea de indigencia creciente y con aproximadamente 150.000 personas no tienen los ingresos suficientes para cubrir sus necesidades básicas de subsistencia. El mismo proyecto del plan lo reconoce así, en el último párrafo de la Pág. 21

La segunda falacia del planteamiento conceptual del Plan está referida a concebir la pobreza y a los grupos poblacionales que se encuentran en ella, de manera indiferenciada y generalizada como si todos los pobres tuviesen las mismas condiciones de pobreza y que la pobreza, que como se sabe es multidimensional, tuviese siempre los mismos rostros. Es sabido que los “grupos prioritarios” como son llamados en el Plan, presupone de manera indiferenciada que hay un pobre representativo que requiere las mismas medidas de subsidios, protección o preferencias en programas generalizados de asistencia social, como es el caso de la consideración sobre la población afrodescendiente y la población discapacitada, integrada dentro del grupos prioritarios, al lado de poblaciones en situación de indigencia, en situación de desplazamiento, etc… cuyas causas de vulnerabilidad no solo son diferentes, sino que se manifiestan en intensidades y expresiones diversas y por lo mismo, requieren ser intervenidas de manera diferencial, lo cual podría terminar en una política social errática, donde se entregarían subsidios a quien lo que requiere es cualificación laboral, o dar cualificación laboral a quien requiere acceso a la salud, o dar formación empresarial a quien no cuenta con ningún acceso al crédito. Es claro que todas estas medidas proteccionistas son muy importantes en aquellos casos de vulnerabilidad social, pero si no se diferencian los rasgos constitutivos de las diferentes pobrezas, no se focalizan las personas que la padecen, no se ubican territorialmente, ni se considera su ciclo vital, su género, etc, estaremos ante la falacia de creer que existe un pobre representativo que los representa a todos. En estas condiciones, si no se interviene con una política económica que promueva una redistribución de la riqueza, que desestímule la concentración de activos improductivos, que discrimine las opciones y oportunidades con respuestas diferenciales en políticas sociales, se estará no sólo sosteniendo el statu quo sino también profundizándolo, en desventaja de los menos favorecidos. Tal como lo dijo Stiglitz “No es verdad que la marea alta levanta todos los barcos. A veces, una marea que sube velozmente, en especial cuando la acompaña una tormenta, arroja contra la orilla los barcos más débiles y los hace añicos”6

Finalmente, los fundamentos del Plan constituyen una declaratoria filosófica ajustada a la teoría socio-política clásica, sin embargo el despliegue de las acciones del Plan quedan sobrepasadas por dicha declaratoria o dicho de otro modo, las acciones propuestas se quedan infinitamente cortas para responder en coherencia a los fundamentos y fines del Plan, puesto que tanto la competitividad como la productividad deben estar asociadas a un modelo de distribución y las medidas que dicha distribución requiere, no son incluidas dentro del Plan, pues el alcance de las mismas depende de la política económica sobre la que no se tiene ninguna incidencia a nivel local y antes bien, se proponen acciones dentro del proyecto del Plan que están orientadas hacia el otorgamiento de incentivos asociados a la eficiencia, dando origen a la falacia de los incentivos unidireccionales, basados en la concepción de que la desigualdad es buena porque estimula la competencia y el desarrollo y por tanto, no es conveniente emprender acciones redistributivas que busquen reducir las brechas entre quienes tienen riqueza y quienes están desposeídos. Al respecto, el Informe del PNUD del 2005 señaló que las 500 personas más ricas del mundo, ganan más que 416 millones de personas más pobres del planeta, demostrando con ello que la desigualdad no puede ser un motor de progreso y que los incentivos no pueden ser estrictamente asociados a la eficiencia económica, pues cuando un sector productivo tiene un mayor crecimiento es a su vez, porque otros sectores están siendo desacelerados y por tanto, quienes dependen económicamente de estos últimos deberán ser atendidos a través de programas que reduzcan los riesgos o mitiguen el impacto negativo. Por ejemplo, tal como se dice en documento, el crecimiento del agro está desacelerado y a cambio el crecimiento del sector turismo muestra una dinámica creciente. ¿Esto obliga a estimular más al que crece o a proteger al que está decreciendo? Estas son apenas unas de las paradojas que este proyecto de plan como muy seguramente, muchos otros planes, no aborda ni resuelve y de esta manera, la ruptura en el desarrollo que requiere Pereira no pasará de ser una declaratoria bien intencionada, pues en tanto no se incida sobre la política económica y sobre la necesidad de proponer medidas distributivas que corrijan las fallas de un modelo concentrador de la riqueza, basado en la acumulación del capital y en un crecimiento económico que no llega a vastos sectores de la población, no se atacará de manera estructural la pobreza y la exclusión.

Antes bien, asistiremos cada vez más a la elaboración de planes donde la política social tiene que proponer más acciones remediales y asistencialistas para cada vez más cantidad de población pobre, con el agravante de ver agotadas de forma constante las reservas presupuestales e institucionales del municipio, y lo que es más grave, tolerar la pérdida en capital humano y social de sus gentes.

La observación objetiva sobre la realidad fáctica de las circunstancias en que nos desenvolvemos y que nos determina, me muestra que este penoso escenario no está lejos y que si no superamos las falacias en que nos encontramos no actuaremos de manera estructural en nuestro presente y por ende, no lograremos construir a futuro, un desarrollo comprometido con la equidad social.

Atentamente,

FERNANDO ARIAS CARDONA
Concejal Ponente
Comisión Primera