“El rol de la parafiscalidad en la formación y capacitación para el trabajo en el mundo contemporáneo. Consecuencias de la reforma tributaria sobre el SENA”

Unidad de Trabajo Legislativo del Representante Wilson Arias

En buena hora, por encargo del SENA y a petición de los trabajadores, ha aparecido un estudio corto pero aclarador –poquito pero sustancioso, dirían las abuelas–, sobre la parafiscalidad en la reforma tributaria en curso. Su autor Juan Pablo Sandoval Castaño, nos ofrece una valiosa y polémica herramienta de análisis:

valiosa por su fácil comprensión y por el momento de la discusión en el Congreso de la República; polémica porque las cifras y conclusiones que sustenta son muy distintas a las del gobierno, pese a que beben casi de las mismas fuentes informativas.

En primer lugar hay que decir que las contribuciones parafiscales son aquellas tasas o aportes que, por ley, determinados sectores económicos o sociales están obligados a pagar a favor de un ente público o privado, con el fin de que reviertan en beneficio de quienes hicieron la contribución, regularmente a través de servicios sociales. Es decir, la idea básica aquí es: “yo aporto a un fondo, para que este fondo retribuya o invierta directamente en mi”, a diferencia de las rentas de destinación especifica, en donde no todos los aportantes del fondo reciben beneficios directos. El ejemplo mas acudido es el Fondo Nacional del Café, en donde los agricultores del grano aportan a un fondo que destina estos recursos a la misma actividad cafetera. El SENA retribuye en un servicio especial para empleados, trabajadores y campesinos (en términos de la OIT: “Formación Profesional de carácter ocupacional”) del que no se ocupa normalmente la educación formal.

¿Por qué se aclara esto en primer lugar? Porque algunos estudiosos consideran que los parafiscales no tienen ningún carácter retributivo directo con los asalariados y los empleadores. Parte de la guerra contra la parafiscalidad es desconocer este carácter a los aportes que los empleadores hacen al SENA y al ICBF. Una lectura cuidadosa del acápite 2 del estudio de Sandoval permite evidenciar lo contrario. La capacitación y formación para el trabajo beneficia conjuntamente al trabajador  y al empleador: al primero porque lo cualifica en su labor permitiendo objetivamente  mejorar su retribución y al segundo por los beneficios que en términos de calidad y productividad reporta a la firma. Sandoval se refiere también al rol especial que juega el SENA en la estrategia de construcción de competitividad internacional.

Una conclusión interesante del estudio es que el incremento de los costos laborales en los últimos 30 años no ha ocurrido por incremento en la parafiscalidad, que se ha mantenido inalterada a través del tiempo, si no por el incremento de las cotizaciones a la seguridad social asumida por los empleadores, ¡pero, ojo!, en esto también es claro el documento: tal aumento es relativo y no absoluto. Con rigurosidad explica que en esos 30 años el porcentaje de la carga asumida para la seguridad social por parte de los empleadores ha disminuido de 90.7% a 86.7% en detrimento de los empleados quienes han pasado a completar del 9.3% al 13,3%.Esta tendencia, se ahondaría con la reforma tributaria propuesta por el gobierno, al suprimir los aportes patronales al sistema de seguridad social en salud y ante la evidencia de que los recursos del CREE – impuesto a las utilidades – no alcanzarían a compensar esta desfinanciación.

Lo anterior, afirma que el 95% del crecimiento de los costos de la nomina, se explican por el aumento de las cotizaciones a salud y pensiones. Como lo dice Sandoval, esto demuestra que los recursos parafiscales no pueden ser considerados como la barrera fundamental a la creación y/o formalización de nuevos puestos de trabajo. Es, recurriendo nuevamente a los dichos de las abuelas, buscar el ahogado rio arriba. No obstante, algún defensor acérrimo de la reforma podría argumentar que lo que demuestra este documento es que si bien los costos parafiscales no han sufrido incrementos durante todos estos años, sí se han incrementado los costos laborales vía incremento de las cotizaciones a la seguridad social y, al menos, se tendría una justificación, así sea parcial, de la eliminación de los aportes patronales a ésta. Pero aquí la discusión seria otra: la decisión de sacrificar la protección social en aras de un empleo (a todas luces incierto y precario), como decisión social, debería darse en un escenario más amplio de discusión democrática en torno a una reforma de fondo al sistema nacional de protección social y no en una reforma tributaria, que  dicho sea de paso, parece una reforma laboral camuflada. Al menos así lo deja entrever el mismo estudio:

“Finalmente es importante tener en cuenta que el problema de los costos laborales no solo tiene relación con los niveles de salario directo o indirecto, sino que además está atravesado por los diferentes tipos de contratación que determinan diferentes cargas parafiscales sobre diversos tipos de agentes. Por ejemplo los contratos por prestación de servicios le trasladan todas las cargas de los aportes a seguridad social (incluyendo recientemente riesgos profesionales) a los trabajadores. Existen además los sistemas flexibles de contratación como las cooperativas de trabajo asociado, y las reglamentaciones para disminuir los aportes parafiscales para diversas empresas bajo diferentes condiciones (ley 1429 del 2010). Todos estos son elementos que deben tenerse en cuenta a la hora de estimar el peso real de los costos laborales en general y de los aportes parafiscales en particular. Por lo demás son aspectos más propios de una gran reforma laboral que de una reforma tributaria.

La relación entre parafiscalidad y empleo es tratada en la reforma tributaria con un razonamiento simplista: a menos costos laborales más empleo. Esto no resiste ningún sustento empírico, aquí o en otros países. Una grafica elaborada por Sandoval con base en cifras del DANE, desmiente este razonamiento. Muestra cómo las reformas pro disminución de costos laborales desde 1991 (ley 50 1990, ley 590 de 2000, ley 789 de 2002, ley 1429 de 2010) han sido decepcionantes en sus resultados respecto a la creación de empleos. Su impacto no ha sido muy significativo para reducir sustancialmente los niveles de desempleo e informalidad desde la década del 90, muy a pesar de que estas reformas han deprimido dramáticamente los salarios. Es harto conocido, y nuevamente lo trae a colación el estudio aquí comentado, lo que dice la OIT: “Colombia es uno de los países con salarios más bajos del mundo…en una muestra de 72 países, Colombia ocupa el puesto 56 en la escala salarial, con un salario promedio de 692 dólares”. Concluyamos lo dicho con este apartado del documento:

“La complejidad del debate sobre las causas de la informalidad hace difícil concluir que una reducción o la simple eliminación de los aportes parafiscales implicarán una reducción considerable de la informalidad o del desempleo. Dependiendo del estudio que se tome como referencia, la eliminación total de los parafiscales podría llevar a la generación a lo sumo de cerca de 178.000 empleos (Arango & Posada, 2006) o un aumento de apenas 1,3% en el nivel de empleo (Cárdenas & Bernal, 2004)”.

Sobre la relación entre parafiscalidad y formalidad, se puede decir otro tanto. Es decir, una reducción de los costos laborales, como la sustitución de los aportes parafiscales, no conllevaría necesariamente a un aumento en el empleo formal. El estudio sobre la evidencia empírica latinoamericana, arroja resultados disimiles y contradictorios. Por ejemplo, el Brasil con bajos niveles de informalidad y altos impuestos parafiscales, contrasta con el Perú, de alta informalidad y bajos aportes parafiscales. El fujimorato redujo drásticamente la parafiscalidad en el Perú, sin embargo los niveles de informalidad son iguales a los de Colombia.

Para desgracia de la argumentación gubernamental, en un artículo citado por el Ministerio de Hacienda para sustentar la reforma (labor market Rigidities and Informality in Colombia) se reconoce explícitamente que las rigideces del mercado laboral son determinantes importantes en la transición a la informalidad, pero no necesariamente a la formalidad. Esto en buen romance quiere decir que si las rigideces laborales en la institucionalidad colombiana hubieren determinado la informalidad hoy existente, su desmonte no implicaría restablecer la formalidad existente antes de esas rigideces. Es como decir, que la informalidad adquiere una vida o dinámica propia, independiente de los factores que la produjeron y por consiguiente hace complejo su tratamiento.

Resumiendo, citemos la gran conclusión del estudio respecto a la relación entre parafiscalidad, empleo y formalidad:

“la propuesta de sustitución de los aportes parafiscales, como herramienta para combatir las rigideces del mercado laboral y de esta forma generar más empleo formal tiene débiles sustentos teóricos y sus resultados son bastante inciertos. Justificar de esta manera una reforma de tipo político, que cambia drásticamente el mecanismo histórico de financiamiento de una institución tan importante para los colombianos como el SENA, sin un debate profundo y sin la posibilidad de una amplia participaciónresulta aventurado”.

No siempre la reducción de costos salariales se traduce en generación de empleo, esto depende de factores macroeconómicos diversos y susceptibles al contexto. Como lo señala sarcásticamente  Eduardo Sarmiento Palacios: no hay mano invisible que obligue a los empresarios a invertir productivamente o en sectores intensivos en mano de obra las ganancias extras generadas después de la reducción por vía normativa de los costos laborales.   

Otra de las conclusiones del estudio debería ser objeto de gran polémica, pues con la implementación del CREE – impuesto anual a las utilidades de las empresas del 8%, el gobierno pretende compensar el recaudo a consecuencia de la supresión de las contribuciones parafiscales y los aportes  al sistema de seguridad social en salud. En contradicción, el estudio de Sandoval demuestra dos cosas interesantes. En primer lugar, estos recursos son insuficientes: haciendo un análisis desde el 2000, el recaudo efectuado a través de los aportes parafiscales y aportes patronales a salud, siempre fue superior a lo que se hubiera recaudado con el CREE (en promedio 20% superior al recaudo por parafiscales) salvo ene l año 2004, cuando el recaudo habría sido casi igual.

Fuente: Sandoval (2012).

De otra parte, los recursos recaudados a través del CREE son más volátiles que los aportes parafiscales: mientras los parafiscales siempre aumentaron en términos constantes desde el 2000, el CREE es volátil, tienen altas y bajas, dependiendo del ciclo económico, como lo ha reconocido el propio gobierno recientemente. Este problema se agrava, con el hecho de que el 32% del CREE  depende del sector minero, que se caracteriza por ser altamente volátil y por estar atado al vaivén de las cotizaciones internacionales del petróleo, el carbón y otros minerales.

Para finalizar esta reseña, nos preguntamos ¿por qué la insistencia en desmontar los aportes parafiscales? ¿Por qué el interés de cambiar la fuente de financiamiento del SENA y el ICBF por presupuesto público? Es indudable que a este gobierno, como a los anteriores, le irrita que estos importantes recursos no sean de su manejo discrecional, es decir, plata de bolsillo. Les produce urticaria ver asentado contablemente los recursos del SENA y el ICBF en cada presupuesto anual sin poder contar con ellos. Acostumbrados a garantizar las utilidades de los grandes negocios multinacionales y nacionales con la asignación presupuestal, los recursos parafiscales se han convertido en una talanquera para estos propósitos. Desmontarlos, en estos momentos de aguda crisis del capitalismo, es una necesidad imperiosa. Ya desde inicios del 2004, Juan Carlos Echeverry, como coautor del documento “La batalla política por el presupuesto de la nación: inflexibilidades o supervivivencia fiscal” le declaraba la guerra a los parafiscales en el marco de la guerra declarada a las “inflexibilidades” del presupuesto. Estas inflexibilidades (rentas de destinación específica, parafiscales y transferencias) se han convertido en un obstáculo para ahondar el régimen presupuestal ya bastante jerarquizado.

Bogotá.