Los pasos de Santos y Uribe para permitir la acumulación de antiguos baldíos

Por Andrés Bermúdez Liévano / La Silla Vacía  

“Se encontraron 14 o 15 casos que suman la bobadita de 140 mil hectáreas, en donde -valiéndose de una serie estrategias no muy jurídicas, no muy claras- se acumularon indebidamente y por fuera de la ley grandes extensiones de tierra”. Esa fue la primera declaración que hizo Francisco Estupiñán cuando llegó al Ministerio de Agricultura y que reforzó la denuncia de su predecesor Juan Camilo Restrepo y de los congresistas del Polo Democrático sobre compras posiblemente irregulares, por parte de grandes empresas, de antiguas tierras adjudicadas a campesinos sin tierra.

Sin embargo, a los pocos días, cuando el Embajador en Washington Carlos Urrutia está en las páginas internacionales porque su firma de abogados asesoró varias de estas compras y por presiones internas del gobierno, Estupiñán ha tenido que bajarle el tono a sus reclamos y ya anunció que el Ministerio está trabajando en un proyecto de ley que, entre otras cosas, busca aclarar los vacíos jurídicos en la compra de antiguos baldíos.

Aunque el Ministro ha prometido que no se regularizará ninguna compra irregular hecha en las últimas dos décadas, una cosa ha venido quedando clara: desde que surgió la idea de impulsar una actividad agroindustrial a gran escala en la Altillanura, la norma que impide concentrar antiguos baldíos del Estado -que son mayoría en departamentos como Meta o Vichada- se ha convertido en uno de los principales obstáculos para la inversión masiva en la llamada “última frontera agrícola” del país.

Por esta razón, pese a las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que prohíben estas ventas, tanto Juan Manuel Santos como Álvaro Uribe han realizado los siguientes esfuerzos para sacarle el quite a estos fallos.

Paso 1: Gobierno de Uribe refuerza ley de baldíos de 1994 (2007)

El gobierno de Uribe pasa el Estatuto de Desarrollo Rural por el Congreso, que reafirma las restringidas condiciones de compra de antiguos baldíos de 1994. Y por lo tanto, permite a los campesinos que reciben predios venderlos luego pero prohíbe que cualquier persona acumule más de una Unidad Agrícola Familiar (UAF) en antiguas tierras del Estado.

Como dice un fallo de la Corte Constitucional de 1997, estas medidas apuntan a mantener el espíritu de reforma agraria. “Es evidente que si se limita la posibilidad de adquirir la propiedad de los baldíos, o la que se deriva de un título de adjudicación de baldíos a una UAF, (…) más posibilidades tendrá el Estado de beneficiar con dicha propiedad a un mayor número de campesinos, aparte de que se logrará el efecto benéfico de impedir la concentración de la propiedad o su fraccionamiento antieconómico”, decía la ponencia del magistrado Antonio Barrera.

La ley impulsada por Uribe en 2007 reitera que ninguna persona o sociedad podrá comprar ex baldíos si las extensiones exceden los límites de la UAF y que las compras que violen estos topes “serán nulos los actos o contratos”. Un año después el gobierno de Uribe cambiará de opinión e intentará modificar las reglas de juego para los antiguos baldíos. Y el Estatuto se cae en la Corte Constitucional por falta de consulta previa.

Paso 2: Incoder intenta tumbar prohibiciones del Estatuto (2008)

En julio del 2008, el gobierno de Uribe da la primera muestra de que cambió de opinión respecto a los baldíos. El Incoder -entonces dirigido por Rodolfo Campo Soto y bajo la tutela del Ministro de Agricultura Andrés Felipe Arias- expidió un acuerdo que modificó la parte del Estatuto de Desarrollo Rural que prohibía precisamente la venta de antiguos baldíos.

Con este acuerdo, se determina que las UAFs locales quedan sujetas a “las características individuales de los proyectos que se pretenden desarrollar, su afinidad con proyectos estratégicos nacionales, en consonancia con las políticas de desarrollo económico y social, el monto de la inversión exigida y los beneficios sociales que generen en el respectivo municipio, en términos de generación de empleo, incorporación de sistemas modernos de producción sustentable y aumento de la producción”. Estos proyectos productivos serían avalados por el Incoder, tras un concepto previo del MinAgricultura.

Apenas un mes después, deben derogar ese acuerdo después de que la Procuraduría les advirtiera que un acuerdo del Incoder no servía para reformar una ley nacional.

Paso 3: Uribe consulta al Consejo de Estado (2009)

A pesar del regaño de la Procuraduría, el gobierno de Uribe le hace una consulta al Consejo de Estado haciéndole las mismas preguntas que le habían tumbado. En ese documento, le preguntan al alto tribunal si la prohibición de compraventa de varios antiguos baldíos por una misma persona aplica para predios que fueron adjudicados antes de esta ley y si los registradores pueden inscribir contratos de compraventa de este tipo de propiedades que engloban varios antiguos baldíos.

El Consejo de Estado le responde en enero de 2009, con ponencia del magistrado William Zambrano, que las condiciones fijadas en el Estatuto de Desarrollo Rural de 2007 ya aparecían en la ley original de baldíos de 1994. Por lo que la prohibición de acumular aplica para todos los baldíos entregados después de 1994 y los registradores no tienen ninguna facultad para registrar estas transacciones ilegales.

Paso 4: Santos intenta modificar reglas de baldíos en su Plan de Desarrollo (2011)

En su Plan de Desarrollo, Santos introdujo un par de artículos que van en la misma línea de las reformas sobre baldíos que Uribe intentó sacar adelante durante su segundo gobierno, pero que luego tumbó la Corte Constitucional.

Primero, proponían que para en caso de “proyectos de desarrollo agropecuario o forestal que justifiquen la operación” pudieran existir propiedades de hasta diez UAFs de baldíos o antiguos baldíos. Es decir, unas 12 mil hectáreas en regiones como Meta o Vichada.

Para evaluar su idoneidad, se proponía la creación de una Comisión de Proyectos Especiales, que integrarían cuatro ministros (Agricultura, Hacienda, Comercio y Ambiente), el director del DNP y la Alta Consejera de Gestión Pública y Privada, además de la gerenta del Incoder. Para los casos de baldíos, se planteaban contratos de leasing o arriendos de largo plazo, que no implicaban la propiedad del terreno. En ambos casos, los proyectos que plantearan alianzas con pequeños productores tendrían prioridad.

En agosto de 2012, la Corte Constitucional declaró inexequibles estos tres artículos por considerar que iban en contra de la reforma agraria que precisamente buscaba proteger a los pequeños campesinos vía la adjudicación de baldíos. “Con todo y la innegable importancia estratégica que estos proyectos representan para el país (…) lo cierto es que los preceptos acusados constituyen tal como aparecen planteados, una afectación sustancial de las líneas ordenadoras de la reforma agraria que se diseñó mediante la Ley 160 de 1994, en particular por apuntar al núcleo duro de la protección del campesino en relación con la tierra ya adjudicada o subsidiada por el Estado”, escribió en su fallo.

Esa ponencia negativa corrió a cargo de la magistrada Adriana Guillén, que estuvo encargada desde la renuncia de Juan Carlos Henao y hasta el nombramiento de Luis Guillermo Guerrero. Y Guillén, quien fue procuradora delegada de asuntos agrarios de Edgardo Maya, es reconocida como una de las mayores expertas en temas de tierras y tuvo a su cargo casos emblemáticos como las ventas irregulares de tierras en Curvaradó y Jiguamiandó. Un mes después, Santos nombró a Guillén directora de la recién creada Agencia para la Defensa Jurídica del Estado.

Paso 5: Santos también consulta al Consejo de Estado (2012)

Al igual que había hecho Uribe, el gobierno de Santos acudió al Consejo de Estado con preguntas similares. Entre las dudas que le preguntó a la corte están si las compras de antiguos baldíos que superaran los límites de la UAF debían ser consideradas nulas y si los registradores debían negarse a inscribirlas, preguntas similares a las que hizo Uribe en su momento y a las que se cayeron del Plan de Desarrollo.

La respuesta del magistrado Luis Fernando Álvarez en noviembre pasado es similar y de nuevo reitera que la ley de 1994 es clara al respecto.

La Silla Vacía.