Solo un tratado puede modificar límites, sostiene Clara López en acción ciudadana que presentó contra Pacto de Bogotá

La presidenta del Polo Democrático Alternativo, Clara López Obregón radicó ante la Corte Constitucional una intervención ciudadana dentro del expediente D-9852 que acumula las tres demandas contra el Pacto de Bogotá, incluida la interpuesta por el primer mandatario Juan Manuel Santos.

Dentro de su argumentación, López Obregón hace un recuento de todas las normas constitucionales desde 1886 para demostrar que en la tradición legal de Colombia los límites territoriales solamente pueden ser modificados por tratados públicos

aprobados por el Congreso. Así aparece en los actos legislativos de 1909, 1910, 1936, 1968 que reformaron la Constitución del 86, y el artículo 101 de la Carta Política de 1991.

“En consecuencia una sentencia de tribunal extranjero como la Corte Internacional de Justicia no podría modificar los límites fijados por tratados internacionales toda vez que desconocería  el ordenamiento constitucional de 1991 así como las costumbres y las normas de derecho constitucional ratificadas por nuestro país”, explicó la presidenta del Polo Democrático.

En tal sentido, López Obregón cita la Convención de Viena sobre derecho de los tratados, la Carta de la OEA y la Carta de Naciones Unidas para concluir que de conformidad con tales disposiciones es un tratado el indicado para resolver controversias internacionales por lo que es necesario la voluntad de las partes con miras a evitar vicios de consentimiento por violación manifiesta de una norma de importancia fundamental en el derecho interno.

Por ello, argumentó, un mecanismo de solución de controversias que adolezca  de un vicio de consentimiento no es una medida eficaz en los términos del artículo 1 de la Carta de la ONU como quiera que Colombia no puede comprometerse a cumplir medidas cuyo acatamiento implique la violación de la Constitución y sus autoridades.

El segundo argumento de la acción de intervención ciudadana presentado por la presidenta del Polo señala que la modificación de límites territoriales y marítimos  requiere de consulta previa a las comunidades raizales conforme lo establecen los artículos 2, 310 y 329 de la Constitución y el Convenio 169 de la OIT suscito por Colombia e incorporado al bloque de constitucionalidad. Por lo tanto, las normas demandadas del Pacto de Bogotá que otorgan competencia a la Corte Internacional de Justicia para decidir, entre otros, sobre asuntos limítrofes sin consentimiento ni consulta previa a las comunidades raizales que tienen una especial protección, contradicen el ordenamiento constitucional colombiano y los instrumentos internacionales que promueven su participación en las decisiones que los afecten.

Por lo anterior, puntualizó López Obregón, “una sentencia de un tribunal internacional que desconozca tales disposiciones es inaplicable en nuestro ordenamiento jurídico nacional”.

Texto de la acción de inconstitucionalidad

Bogotá, 7 de octubre de 2013.

Honorable Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado Sustanciador
Corte constitucional
E. S. D.         

Referencia: Acción de inconstitucionalidad expedientes: D-9852 (D-9886, D-9907 acumulados al expediente: D-9852 )

Asunto: Intervención ciudadana

Norma demandada: Ley 37 de 1961 (parcial), “por la cual se aprueba el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”.

Yo, CLARA EUGENIA LÓPEZ OBREGÓN, identificada como aparece al pie de mi firma, me permito poner a consideración de esta honorable Corporación la presente intervención ciudadana en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991. En tal sentido, considero que las normas demandadas son inconstitucionales en relación con: (i) la modificación de límites territoriales y, (ii) con la ausencia de consulta previa exigida por la Constitución y el Convenio 169 de la OIT a las comunidades indígenas y raizales, por las razones que expongo a continuación.

(i) La modificación de límites territoriales y marítimos es competencia del Congreso de la República

a) Ha sido tradición constitucional de la República de Colombia, que los límites territoriales sean modificados por tratados públicos aprobados por la ley, tal como se deduce, entre otras, de las siguientes disposiciones:

Artículo 3º, Constitución Política de 1886 : “Son límites de la República los mismos que en 1810 separaban el Virreinato de Nueva Granada de las Capitanías generales de Venezuela y Guatemala … // Las líneas divisorias de Colombia con las naciones limítrofes se fijarán definitivamente por Tratados públicos, pudiendo éstos separarse del principio del uti-possidetis de derecho de 1810”. Artículo 76. Corresponde al Congreso hacer las leyes. // Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: // … // 20.* Aprobar ó desaprobar los Tratados que el Gobierno celebre con Potencias extranjeras.

Artículo Único, Acto Legislativo 3 de 1909 : “El territorio de la República, tiene por límites con el de las naciones limítrofes los que se hubieren fijado, o en lo sucesivo se fijaren, por Tratados públicos debidamente aprobados y ratificados conforme á la Constitución y leyes de la República o por sentencias arbitrales cumplidas y pasadas en autoridad de cosa juzgada”.

Artículo 1º, Acto Legislativo 3 de 1910 : “Son límites de la República con las naciones vecinas los siguientes: … // Las líneas divisorias de la República con las naciones limítrofes sólo podrán variarse en virtud de tratados públicos debidamente aprobados por ambas Cámaras Legislativas”.

Artículo 1º, Acto Legislativo 1 de 1936 : “Son límites de la República con las naciones vecinas los siguientes: … // Las líneas divisorias de la República con las naciones limítrofes, sólo podrán variarse en virtud de tratados públicos, debidamente aprobados por el Congreso”.

Artículo 1º, Acto Legislativo 1 de 1968 : “El artículo 3o. de la Constitución Nacional quedará así: // Son límites de Colombia con las naciones vecinas los siguientes: … // Los límites de Colombia sólo podrán variarse en virtud de tratados o convenios aprobados por el Congreso”.

Artículo 101 de la Constitución Política de 1991: “Los límites de Colombia son los establecidos en los tratados internacionales aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la República, y los definidos por los laudos arbitrales en que sea parte la Nación. // Los límites señalados en la forma prevista por esta Constitución, sólo podrán modificarse en virtud de tratados aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la República”. –subrayas fuera de texto-

Como se observa, hace parte de la tradición jurídica de nuestro país que el Congreso de la República, sea el órgano competente para definir los límites del territorio. Dicha tradición es la misma que se observa en la costumbre internacional. En efecto, la soberanía marítima y territorial de los Estados es definida según la costumbre internacional, por los respectivos órganos legislativos de cada país, es así como diversas constituciones latinoamericanas establecen que sus congresos definirán los tratados limítrofes que regulan las relaciones internacionales.

En consecuencia, una sentencia de un tribunal extranjero como la Corte Internacional de Justicia, no podría modificar los límites de Colombia fijados por tratados internacionales, toda vez que desconocería el ordenamiento constitucional de 1991, así como la costumbre y las normas de derecho internacional ratificadas por nuestro país.

En tal sentido, dispone el artículo 46 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, suscrita en Viena el 23 de mayo de 1969, adoptada mediante Ley 32 de 1985 y promulgada mediante Decreto 1564 de 1985 , lo siguiente:

“DISPOSICIONES DE DERECHO INTERNO CONCERNIENTES A LA COMPETENCIA PARA CELEBRAR TRATADOS. // 1. El hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sido manifestado en violación de una disposición de su derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a menos que esa violación sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno. // 2. Una violación es manifiesta si resulta objetivamente evidente para cualquier Estado que proceda en la materia conforme a la práctica usual y de buena fe”. –subrayas fuera de texto-

b) La adopción del Pacto de Bogotá es un desarrollo anterior, pero no el único , compatible desde algunos puntos de vista con el artículo 23 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, aprobada mediante Ley 1 de 1951 , el cual dispuso que: “Un tratado especial establecerá los medios adecuados para resolver las controversias y determinará los procedimientos pertinentes a cada uno de los medios pacíficos, en forma de no dejar que controversia alguna entre los Estados americanos pueda quedar sin solución definitiva dentro de un plazo razonable”.

El anterior artículo debe entenderse conjuntamente con los que se citan a continuación de la misma Carta de la OEA:

“Artículo 21. Son procedimientos pacíficos: la negociación directa, los buenos oficios, la mediación, la investigación y conciliación, el procedimiento judicial, el arbitraje y los que especialmente acuerden, en cualquier momento, las partes. // Articulo 22. Cuando entre dos o más Estados Americanos se suscite una controversia que, en opinión de uno de ellos, no pueda ser resuelta por los medios diplomáticos usuales, las Partes deberán convenir en cualquier otro procedimiento pacífico que les permita llegar a una solución”. –subrayas fuera de texto-

Por su parte, la Carta de la Organización de las Naciones Unidas, en el artículo 33 dispone:

“l. Las partes en una controversia cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección”. –subrayas fuera de texto-

La Carta de la ONU enuncia los posibles mecanismos de solución de controversias, pero no impone ninguno de ellos sobre los otros.

La Carta de la OEA a su vez es compatible con el artículo 52 numeral 1º de la Carta de la ONU, que establece que: “1. Ninguna disposición de esta Carta se opone a la existencia de acuerdos u organismos regionales cuyo fin sea entender en los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y susceptibles de acción regional, siempre que dichos acuerdos u organismos, y sus actividades, sean compatibles con los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas”.

De conformidad con tales disposiciones, el Pacto de Bogotá es un tratado –entre varios posibles– de mecanismos para resolver controversias internacionales, sin que pueda entenderse que una de las partes de un conflicto pueda imponer a la otra el mecanismo que más le parezca –negando el artículo 22 de la Carta de la OEA–, pues es deber de las partes convenir el mecanismo más adecuado .

Justamente es necesaria la voluntad de las partes sobre el mecanismo más idóneo de solución de la controversia, para evitar acudir a procedimientos que adolezcan de vicios de consentimiento, por violación manifiesta a una norma de importancia fundamental en el derecho interno, tal y como lo establece el artículo 46 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, ya transcrito.

Desde el Acto Legislativo 3 de 1910 en forma clara, incluso desde antes por la vía de interpretación sistemática, ninguna autoridad colombiana es competente para aceptar que un tribunal internacional, modifique límites territoriales o marítimos, pues al hacerlo se está violando el orden constitucional colombiano que indica que corresponde al Congreso aprobar los tratados o convenios que varíen los límites.

Aunado a lo anterior, aceptar la competencia de un tribunal internacional que conlleve el desconocimiento de la Constitución interna de un país, en punto a la facultad para modificar los límites del territorio,  desconoce el artículo 46 de la Convención de Viena, la liberalidad que consagra el artículo 22 de la Carta de la OEA de convenir el mecanismo más idóneo para resolver las diferencias, y viola el artículo 9º de la Constitución de 1991 que establece que “Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia”.

Un mecanismo de solución de controversias que adolezca de un vicio de consentimiento, no es una medida eficaz en los términos del artículo 1º numeral 1º de la Carta de la ONU, que establece lo siguiente:

“Los Propósitos de las Naciones Unidas son: // 1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz;”.

No es eficaz porque Colombia no puede comprometerse a cumplir medidas cuyo acatamiento implique la violación de la Constitución por sus autoridades, no sólo en cuanto al desconocimiento de la competencia para modificar los límites territoriales, sino en cuanto al cumplimiento de cada una de sus obligaciones internacionales.

En otras palabras, una medida que obligue a Colombia a violar derechos humanos, a violar el jus cogens, a desconocer compromisos adquiridos con terceros países, en virtud de lo dispuesto en un mecanismo no contemplado en la Constitución, no es un mecanismo eficaz ni ajustado a derecho. Es así como no son eficaces medidas que desconozcan el tratado celebrado entre Colombia y Nicaragua el 24 de marzo de 1928, o el tratado aprobado mediante la Ley 52 de 1973, “por la cual se aprueba el ‘Tratado entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América relativo a la situación de Quitasueño, Roncador y Serrana’”, pues afectan directamente mandatos expresos constitucionales y compromisos internacionales suscritos por Colombia.

La publicación adjunta sobre fragmentación del derecho internacional de la Comisión de Derecho Internacional de la Organización de las Naciones Unidas , indica:

“41) Funcionamiento y efectos en caso de conflicto entre normas de jus cogens y el Artículo 103 de la Carta. // a) La regla que entre en conflicto con una norma de jus cogens quedará por esa razón anulada ipso facto; // b) La regla que entre en conflicto con el Artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas será inaplicable de resultas y en toda la amplitud de ese conflicto. // 42) La jerarquía y el principio de armonización. Los conflictos entre normas de derecho internacional deberán resolverse aplicando el principio de armonización, como se indica en la conclusión 4 supra . En caso de conflicto entre una de las normas jerárquicamente superiores mencionadas en la presente sección y otra norma de derecho internacional, esta última deberá interpretarse, en la medida de lo posible, de manera compatible con la primera. De no ser ello posible, prevalecerá la norma superior”. –subrayas fuera de texto-

Como conclusión de esta publicación, la interpretación armónica y compatible del Pacto de Bogotá con la Constitución de Colombia y con otros instrumentos de derecho internacional es aquella que asegura:

1. El respeto por el jus cogens tal como lo expone la demanda correspondiente al proceso D-9852.
2. El respeto por los derechos humanos consagrado en la Constitución de 1991 y en diversos tratados sobre la materia, mencionados en la demanda correspondiente al proceso D-9852.
3. El respeto por otros compromisos internacionales sobre protección de indígenas y raizales, y protección del medio ambiente, mencionados en la demanda correspondiente al proceso D-9852.
4. El respeto por otros tratados internacionales suscritos por Colombia como los aprobados mediante las Ley 1 de 1951, 52 de 1973 y 251 de 1995, ya mencionadas.
5. El respeto por las competencias de las autoridades colombianas, tal como lo exponen las demandas correspondientes a los procesos D-9852, D-9886, D-9907.
6. El respeto por el debido proceso, por ejemplo, en relación con las condiciones para que un tribunal internacional pueda tomar decisiones ex aequo et bono, tal como lo dispone el artículo 38 numeral 2º de los Estatutos de la Corte Internacional de Justicia.

En últimas, la interpretación armónica y compatible del Pacto de Bogotá con la Constitución de Colombia es aquella que asegura el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y el respeto integral de los principios del derecho internacional, tal como lo consagran los artículos 2º y 9º de la Constitución de 1991. Toda otra interpretación es inconstitucional.

(ii) La modificación de los límites territoriales y marítimos requiere de consulta previa

No sólo la costumbre internacional y nuestro derecho interno establecen que las modificaciones limítrofes de los Estados corresponden a los Congresos de cada país, sino que nuestra Constitución y los instrumentos de derecho internacional, consagran la consulta a las comunidades especialmente protegidas, como un requisito previo a la toma de decisiones de especial relevancia.

Es así como la Constitución de 1991 establece de manera expresa la participación de todos los colombianos en las decisiones que los afectan –artículo 2- y de manera especial establece la participación de las comunidades indígenas –artículo 329- en la conformación de sus entidades territoriales y, la protección de la identidad cultural de las comunidades nativas y la expresión institucional de las comunidades raizales de San Andrés –artículo 310-.

Por otra parte, el Convenio OIT Nro. 169 
sobre pueblos indígenas y tribales
 en países independientes, consagra la participación activa y la consulta a estos pueblos en las decisiones que los afecten, en los siguientes términos:

“Artículo 6

1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.”

Por si lo anterior fuera poco, el mismo Convenio OIT consagra el respeto que los Gobiernos deben profesar por la relación de los pueblos con su cultura y con su relación con las tierras o territorios que ocupan o utilizan:

“Artículo 13

1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.
2. La utilización del término «tierras» en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.” –subrayas fuera de texto-

Por lo tanto, las normas demandadas del Pacto de Bogotá, al otorgarle competencia a la Corte Internacional de Justicia para decidir entre otros, sobre asuntos limítrofes, sin el consentimiento ni la consulta previa de las comunidades que tienen una especial protección, como los raizales, contradice nuestro orden constitucional y los instrumentos internacionales que promueven su participación y protección en las decisiones que los afectan.

Una sentencia de un tribunal internacional que desconozca tales derechos, sería inaplicable en nuestro ordenamiento jurídico nacional.

(iii) Petición

Por lo anteriormente expuesto, me permito solicitar de manera respetuosa que se declaren inexequibles los apartados demandados de la Ley 37 de 1961.

De igual manera, respetuosamente solicito indagar si la Ley 37 de 1961 cumplió con todos los requisitos consagrados en la Ley 7 de 1944, “sobre vigencia en Colombia de los Tratados Internacionales, y su publicación” , para efectos de su vigencia en Colombia.

Agradezco su atención,

CLARA EUGENIA LÓPEZ OBREGÓN
CC. 41.481.937

Anexo: Documento. Comisión de Derecho Internacional, 58º Período de Sesiones Ginebra, 1º de mayo a 9 de junio y 3 de julio a 11 de agosto de 2006, “Fragmentación del Derecho Internacional: Dificultades Derivadas de la Diversificación y Expansión del Derecho Internacional”. Informe del Grupo de Estudio de la Comisión de Derecho Internacional.