El de Desarrollo, un plan cuyas metas dan vergüenza

Por Alberto Maldonado Copello / Razón Pública  

Pese al mandato constitucional y a la importancia de las regiones, el nuevo Plan Nacional de Desarrollo (PND) no cumple ni siquiera con las exigencias de un diagnóstico claro, metas precisas, acciones coherentes y seguimiento adecuado que Planeación Nacional les exiges a los gobiernos locales.  

Según la Constitución colombiana, las entidades territoriales deben garantizar a sus habitantes los derechos básicos como educación, salud, agua potable, vivienda y cultura, y  atender con prioridad a su población vulnerable (pobreza extrema, desplazados, etc.), así como encargarse del ordenamiento territorial y de proveer infraestructura básica de transporte. Adicionalmente, deben promover la democracia y la participación de sus habitantes en la gestión local.

Retroceso en la descentralización

Resulta pues contradictorio que en un Estado “unitario pero descentralizado y con autonomía de las entidades territoriales”, que ejecutan cerca del doble de la inversión que realiza el gobierno central, se formule un Plan Nacional de Desarrollo (PND) donde no existe un capítulo o sección denominada “descentralización territorial”.

En efecto: los temas atinentes a la descentralización solo se abordan en el capítulo IX, denominado “Buen Gobierno”, en la sección de “diagnóstico”, bajo el título “articulación nación territorio” y bajo el objetivo 1, que es “fortalecer la articulación nación territorio”. ¡Como si la descentralización se limitara a esto!

El problema va más allá de las palabras: el PND refleja el desinterés del gobierno nacional por la descentralización como eje político y administrativo del Estado.

El Departamento Nacional de Planeación (DNP), por medio de la Dirección de Desarrollo Territorial, elaboró una guía para orientar a las entidades territoriales en la preparación de sus planes de desarrollo, donde se incluyen el diagnóstico cuidadoso, el balance de los logros del plan anterior, la formulación precisa de la metas, estrategias y acciones coherentes, y el seguimiento para verificar los resultados. Sin embargo el DNP predica pero no practica ya que- en este caso al menos- no cumplió ninguna de sus recomendaciones.

Patético diagnóstico

El PND debería presentar un diagnóstico sobre si los gobiernos regionales están o no cumpliendo las tareas que les corresponden, e identificar las causas de los avances o faltantes.

Pero no lo hace: todo el diagnóstico de las bases del Plan se presenta en  dos páginas con datos muy precarios y con errores de interpretación.  Según este texto, los problemas principales son: (1) Falta de capacidades (sobre lo cual no se presenta ninguna evidencia); (2) Dispersión normativa; (3) Concentración de las rentas propias en pocos municipios y departamentos; (4) Descoordinación a la hora de llegar al territorial,  y (5) Desarticulación en las solicitudes de información por parte del gobierno nacional.

No habría entonces problemas de eficacia y eficiencia en la gestión local, de corrupción, de politiquería o de restricciones a la democracia en las regiones. Este silencio preocupa no solo por el Plan sino porque, por ejemplo, en unos meses se realizarán elecciones locales y el gobierno central parece desconocer la realidad de regiones capturadas por agentes  económicos ilegales o legales que comprarán y alterarán los resultados.

Por lo demás el Plan repite muchas de las propuestas de planes anteriores, sin evaluar su grado de eficacia ni analizar las razones de los éxitos o fracasos registrados. Por ejemplo: la página del DNP  hace mucha propaganda sobre los supuestos éxitos del sistema general de regalías, pero el Plan no presenta un balance concreto sobre sus contratos o sus resultados.

También cabe recordar que el PND de Santos I incluyó un plan de fortalecimiento de las entidades territoriales, pero en cuatro años no se hizo prácticamente nada. Y sin embargo el nuevo Plan no menciona esta experiencia. Y si el diagnóstico existe, ¿por qué no se hace público?

Sin metas claras ni  estrategias claras

Las metas expuestas en el Plan dan vergüenza.

El director del DNP sostiene que el Plan es novedoso por el realismo y el rigor de sus metas, que habrán de traducirse en mejorías precisas de los indicadores de calidad de vida. Pero esto no es verdad en el caso de la descentralización: prácticamente no hay ni una meta de impacto. La mayoría son metas de gestión, respecto de las cuales  no es fácil saber hasta dónde se cumplen o hasta donde mejoran las condiciones de la población.

El Plan presenta algunas metas intermedias, a saber: el número de municipios con “bajo desempeño integral”; las entidades territoriales que utilizan la nueva “herramienta de gestión integrada y sistematizada”; los equipos departamentales del DNP que interactúan con las regiones; los sectores prioritarios en el momento de repartir competencias; y los contratos departamentales terminados o en ejecución durante el cuatrienio.

Pero las estrategias que propone el Plan son apenas ideas. Entre ellas se cuentan algunas como: (1) Fortalecer las capacidades de gestión territorial; (2) “Implementar una política general de ordenamiento territorial”; (3) Promover la “planeación concertada y la gobernanza multinivel”;  (4) “Implementar un esquema de competencias diferenciado” (sic), y (5) Crear cadenas de valor para programas misionales.

Estas estrategias son ideas muy generales y muy poco elaboradas. Por ejemplo, se proponen un programa nacional de delegación de competencias diferenciadas sin contenido alguno y un programa de fortalecimiento respaldado por un crédito de 70 millones de dólares del Banco Mundial, pero sin fijar metas concretas ni medios para alcanzarlas. 

Sin seguimiento

Se sabe que una de las dificultades principales para el seguimiento de la descentralización territorial es la falta de información de calidad sobre lo fundamental: los impactos.

Aunque la Ley 152 de 1994 y la Ley 715 de 2001 ordenaron que el DNP y el DANE desarrollaran estos sistemas de información, hasta el momento solamente se cuenta con instrumentos muy precarios, como se reconoce en las bases del plan. Hace unos años el DNP  diseñó el Indicador de Desempeño Integral de los Municipios (no existe otro para los departamentos) que aunque tiene elementos destacables, es todavía muy precario:

En su componente de eficacia, este Indicador mide si el municipio cumple con las metas fijadas, pero no considera si estas metas eran adecuadas.

Con relación a los servicios básicos de educación, salud y agua potable se construyó un indicador de eficiencia, pero no se tiene información completa para  calcularlo. 

En el caso de la capacidad administrativa, los datos del DNP muestran que los municipios no tienen problemas, dado que en promedio obtienen 80 puntos sobre 100. Esto no es coherente con el énfasis del PND sobre el problema de la baja capacidad local.

Aunque el DNP es consciente de las limitaciones del Indicador de Desempeño Integral, no se compromete a mejorarlo y, salvo por la alusión al “observatorio de descentralización y desarrollo territorial”, no hay una propuesta elaborada en el nuevo PND.

Por todo eso y mientras tanto, el seguimiento sigue reducido a los datos fiscales.

El plan en las regiones

El director del DNP también ha destacado como avance del nuevo Plan la inclusión de un capítulo especial, construido con los territorios, donde se presentan objetivos y metas por regiones. Aunque sin duda se trata de una innovación encomiable, resulta en realidad bastante insuficiente.

Para mejorar la planeación nacional y tener instrumentos eficaces de articulación con las entidades territoriales sería preciso que los objetivos y metas del Plan se definieran no solo para el país en su conjunto sino para cada una de las entidades territoriales. Pero las regiones definidas en el PND no son entidades territoriales. 

Debería haberse avanzado en establecer metas y acciones por departamentos –sobre la base de la regionalización del presupuesto que se hace desde hace mucho tiempo- y por ciudades capitales, e incluso avanzar en compromisos por municipios en aquellos casos donde es viable y pertinente. Si se realizó este ejercicio, como parece inferirse de afirmaciones del director del DNP, esto no se muestra en el texto final.

El ejercicio de “territorializar” el PND será vacío si no se concreta por departamentos, distritos y municipios. Y en estos casos, los interlocutores principales deben ser los gobernadores y alcaldes.

En conclusión

En lo que toca a la descentralización territorial, la propuesta del PND no cumple con los estándares técnicos que el propio DNP le exige a las entidades territoriales.

En el Plan hay un diagnóstico precario, no se evalúa la ejecución del plan anterior, no hay metas de impacto sino estrategias imprecisas, y falta un buen sistema de seguimiento. 

Se dice en las bases del Plan que “para dar respuesta efectiva a los desafíos que plantea la descentralización y el desarrollo territorial” el gobierno nacional, entre otras acciones, creó la Subdirección Territorial y de Inversión Pública.

Sin embargo, convendría utilizar parte de los recursos del proyecto de fortalecimiento de capacidades para mejorar la capacidad de planificación del DNP en los temas territoriales y específicamente de esta subdirección, pues su estreno en este campo deja mucho que desear.

Razón Pública.