Congresistas Alba Luz Pinilla y Navas Talero radican proyecto de ley para modificar poderes de la Procuraduría

Los representantes del Polo Democrático Alternativo, Germán Navas Talero y Alba Luz Pinilla radicaron ante la Secretaría General de la Cámara, un proyecto de ley que pretende modificar las funciones del Procurador respecto de su poder político y disciplinario.

La iniciativa aspira a precisar el alcance de la competencia del Procurador respecto a su poder sancionatorio frente a los funcionarios que fuesen elegidos por votación popular, de conformidad con lo establecido por la Convención Americana sobre derechos humanos.

Navas Talero y Pinilla Pedraza radicaron el proyecto en mención en la tarde del 18 de diciembre.

El texto del proyecto de ley y la exposición de motivos es el siguiente:

PROYECTO DE LEY No. _______ – 
CÁMARA DE REPRESENTANTES

Por la cual se armoniza el alcance del numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política con la Convención Americana sobre Derechos Humanos

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

Artículo 1º. De conformidad con lo establecido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en ningún caso la atribución conferida por el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política al Procurador General de la Nación, de imponer sanciones disciplinarias a quienes desempeñan funciones públicas, podrá comprender la inhabilitación de los derechos políticos de los ciudadanos, la cual solamente podrá ser establecida por juez competente en proceso penal.

Artículo 2º. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

ALBA LUZ PINILLA
Representante a la Cámara

CARLOS GERMAN NAVAS TALERO
Representante a la Cámara

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La Constitución Política asignó al ministerio público la función de ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.

El catálogo de sanciones que pueden ser impuestas a los sujetos disciplinables se encuentra regulado actualmente por la Ley 734 de 2002, la cual establece que, en función del título de imputación de la conducta (dolo o culpa) y de la calificación de la falta cometida (gravísima, grave o leve), las mismas pueden consistir en:

1.    Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. 
2.    Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. 
3.    Suspensión, para las faltas graves culposas.
4.    Multa, para las faltas leves dolosas.
5.    Amonestación escrita, para las faltas leves culposas.

A su turno, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que hace parte del bloque de constitucionalidad, dispone en su artículo 23 bajo el epígrafe de derechos políticos, que todos los ciudadanos deben gozar de los derechos y oportunidades de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y de  tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

La misma disposición estableció que la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se ha hecho referencia, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

En la medida en que las inhabilidades previstas en la Ley 734 de 2002 como sanciones disciplinarias implican restricciones a título de condena a los derechos políticos consagrados en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los cuales, como su propio texto lo señala, pueden limitarse exclusivamente, entre otras razones, por una condena proferida por juez competente en proceso penal, dichas sanciones contravienen lo dispuesto en la Convención, y en esa medida se hace necesario armonizar la facultad sancionadora disciplinaria que habilita el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución con las garantías para el ejercicio de los derechos políticos establecidas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Dicha armonización es necesaria, ya que, de una parte, la Corte Constitucional ha indicado que el ejercicio del poder disciplinario es consustancial a la organización política, toda vez que el Estado no podría alcanzar sus fines institucionales y sociales si careciera de un sistema jurídico tendiente a regular y sancionar el comportamiento indebido de sus servidores. En función de lo anterior, ha señalado la Corte Constitucional en la sentencia SU-712/2013 que la potestad sancionatoria que ejerce el Procurador General de la Nación “es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, encaminada a prevenir y a sancionar aquellas conductas derivadas del incumplimiento de los deberes en ejercicio de la función pública, lo que naturalmente comprende a todos y cada uno de los servidores públicos, “independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan” (sentencia C-417/93)”.

En reiterados fallos el tribunal constitucional ha señalado que el mecanismo sancionatorio por medio del cual se destituyen e inhabilitan aquellos servidores públicos de elección popular, se adecúa al diseño institucional adoptado por el constituyente. Este precedente, por ejemplo, fue reiterado en la sentencia T-544/04, en donde se confirmó la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que denegaba la acción de tutela instaurada por el señor Bernardo Hoyos Montoya contra la Procuraduría General de la Nación, que le impuso la sanción disciplinaria de destitución del cargo de alcalde de la ciudad de Barranquilla e inhabilidad por cinco (5) años para ejercer funciones públicas.

Recientemente, la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de conocer la acción de tutela presentada por la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruiz contra la decisión de la Procuraduría General de la Nación de sancionarla con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de dieciocho (18) años. En la sentencia el tribunal constitucional no sólo reiteró las competencias sancionatorias del Procurador General de la Nación, sino que señaló en relación con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que “la aplicación de dicha Convención debe partir del diseño institucional de cada Estado, como lo reconoce el instrumento internacional al indicar que corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los derechos políticos y el mecanismo de sanción. Esta Corporación resaltó la importancia de armonizar los tratados internacionales de derechos humanos con la Constitución, a partir de una interpretación coherente, sistemática y teleológica”[1].

Debido a lo anterior, la Corte Constitucional interpretó que la Corte Interamericana de Derechos Humanos a través de su jurisprudencia avalaba las sanciones administrativas, siempre y cuando las mismas garantizaran el debido proceso. Por lo tanto, desde la óptica del tribunal constitucional, el esquema institucional por medio del cual el Procurador General de la Nación tiene la facultad de destituir e inhabilitar a los servidores públicos elegidos por voto popular, se encuentra acorde con los compromisos y obligaciones internacionales del Estado Colombiano.

No obstante esa interpretación de la Corte Constitucional, es preciso señalar que el sentido y alcance que ha fijado la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto de cada artículo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece unos criterios de interpretación que son obligatorios para los Estados y deben ser aplicados en concordancia con la Convención[2]. Así las cosas, para el asunto sobre el cual versa el presente proyecto de ley la Corte Interamericana ha fijado el alcance de dicho articulado en dos casos representativos: Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos[3] y López Mendoza Vs. Venezuela[4].

De conformidad con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “la disposición que señala las causales por las cuales se puede restringir el uso de los derechos del párrafo 1 tiene como propósito único -a la luz de la Convención en su conjunto y de sus principios esenciales- evitar la posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de sus derechos políticos. Asimismo, es evidente que estas causales se refieren a las condiciones habilitantes que la ley puede imponer para ejercer los derechos políticos, y las restricciones basadas en esos criterios son comunes en las legislaciones electorales nacionales, que prevén el establecimiento de edades mínimas para votar y ser votado, ciertos vínculos con el distrito electoral donde se ejerce el derecho, entre otras regulaciones. Siempre que no sean desproporcionados o irrazonables, se trata de límites que legítimamente los Estados pueden establecer para regular el ejercicio y goce de los derechos políticos y que se refieren a ciertos requisitos que las personas titulares de los derechos políticos deben cumplir para poder ejercerlos”[5].

Recientemente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos tuvo la oportunidad de fijar el alcance del artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso resuelto por la Corte se refiere a una víctima perfectamente individualizada, el señor Leopoldo López Mendoza[6], quien fue inhabilitado por decisión de un órgano administrativo que le impidió registrar su candidatura para participar en las elecciones regionales del año 2008 en Venezuela.
La Corte se refirió en los siguientes términos respecto del alcance y sentido del citado artículo:

“El artículo 23.1 de la Convención establece que todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades, los cuales deben ser garantizados por el Estado en condiciones de igualdad: i) a la participación en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por representantes libremente elegidos; ii) a votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de los electores, y iii) a acceder a las funciones públicas de su país.

El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal”. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana”[7].

De esta forma, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso en cuestión fijo el alcance y la interpretación del artículo 23.2 de la Convención, acudiendo de manera exclusiva al tenor literal de la norma. Aunque pueda reprocharse que no se realizara una interpretación extensiva relacionada con otros convenios internacionales, v.gr. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción[8], lo cierto es que la Corte fijó el sentido que deben considerar los Estados partes del convenio internacional. Por consiguiente, la conclusión de esta sentencia señala que a través del ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa no se puede afectar el derecho al sufragio pasivo, por cuanto dicha función está reservada a una autoridad judicial de carácter penal. 

El artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece la obligación de todos los Estados parte de la convención de adoptar normas de carácter interno para garantizar y respetar los derechos humanos, de la siguiente forma:

“Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en repetidas ocasiones, ha señalado que el deber general del Estado, incluye la adopción de “medidas para suprimir las normas y prácticas de cualquier naturaleza que impliquen una violación a las garantías previstas en la Convención, así como la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la observancia efectiva de dichas garantías”[9].

En aquellas situaciones en las cuales el Estado no garantiza los derechos consagrados en la Convención o no establece medidas de derecho interno que sean efectivas (principio del effet utile), se estará ante una violación de una obligación internacional. En este sentido, se considerará que toda violación del Derecho internacional realizada por un Estado entraña la responsabilidad internacional de éste al configurar un hecho ilícito internacional[10].

De esta forma, siguiendo los parámetros del Proyecto definitivo de artículos sobre responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos de la Comisión de Derecho Internacional, la consecuencia que se extrae para el asunto que es materia del presente proyecto de ley es la de que el Estado colombiano puede incurrir en un comportamiento causante de la ilicitud internacional (art. 30.a) [11] de mantener en su derecho interno la inhabilitación para el ejercicio de derechos políticos por parte de una autoridad no judicial establecida en un proceso que no es judicial ni de carácter penal, por lo cual es imperativo que adecúe las normas de su derecho interno de conformidad con sus obligaciones internacionales.

Para dar cumplimiento a esa obligación de adecuación y prevenir la responsabilidad internacional del Estado colombiano, se plantea esta iniciativa legislativa, cuyo efecto práctico es el siguiente:

•  El Procurador General de la Nación conserva la facultad de sancionar disciplinariamente a cualquier servidor público, incluidos aquellos elegidos por voto popular.

•  Los servidores públicos de elección popular pueden ser inhabilitados para el ejercicio de funciones públicas, pero esta inhabilitación no se hace extensiva al ejercicio de cargos provistos por elección popular, toda vez que los efectos de la sanción no se extienden al sufragio pasivo.

•  El ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa del Procurador General de la Nación no puede afectar el derecho al sufragio pasivo, por cuanto dicha función está reservada a una autoridad judicial de carácter penal.

De los Sres. Representantes,

ALBA LUZ PINILLA
Representante a la Cámara

CARLOS GERMAN NAVAS TALERO
Representante a la Cámara

[1] Al respecto se puede consultar el comunicado de prensa de la Corte Constitucional No. 40 de 16 y 17 de octubre de 2013, expediente T 3005221.
[2] Al respecto se puede consultar: Corte IDH. Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154, párr. 124.
[3]  Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184.
[4] Corte IDH. Caso López Mendoza Vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de septiembre de 2011. Serie C No. 233.
[5] Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, párr. 155.
[6] El caso en mención No. 12.668, Leopoldo López Mendoza, fue originado mediante una petición recibida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 4 de marzo de 2008 y registrada bajo el No. 275-08. El 25 de julio de 2008 la Comisión emitió el Informe de Admisibilidad No. 67/08 y el 8 de agosto de 2009 la Comisión adoptó el Informe de Fondo No. 92/09.
[7]  Corte IDH. Caso López Mendoza Vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de septiembre de 2011. Serie C No. 233, párr. 106 y 107.
[8]   De conformidad con el artículo 30.8 de esta Convención, los Estados se comprometen a tipificar en sus legislaciones internas situaciones de corrupción lo cual “no menoscabará el ejercicio de facultades disciplinarias por los organismos competentes contra empleados públicos”.

[9] Corte IDH. Caso “La Última Tentación de Cristo“ (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de febrero de 2001. Serie C No. 73, párr. 85 y Caso Durand y Ugarte.  Sentencia de 16 de agosto de 2000.  Serie C. No. 68, párr. 137.
[10] CRAWFORD, J., Los artículos de la Comisión de Derecho Internacional sobre la Responsabilidad Internacional del Estado – Introducción, texto y comentarios, Madrid, Dykinson, 2004, p. 115.
[11] CRAWFORD, J., Los artículos de la Comisión de Derecho Internacional…, op.cit., pp. 245-251.